L'Italia e la lotta alla povertà nel mondo

2008 - 2012: cinque anni vissuti pericolosamente

AA.VV., ActionAid International Italia onlus

• Publisher: Rubbettino Editore
• Year: 2012
• Topic: Social Sciences
• eBook ISBN:
  9788849837070
• Subtopic: Poverty in Sociology
• Index: Social Sciences

Qual è lo stato di salute della cooperazione allo sviluppo italiana? A questa e altre domande prova a rispondere L'Italia e la lotta alla povertà nel mondo, un rapporto indipendente con il quale ActionAid offre una valutazione sul mantenimento degli impegni sottoscritti dal nostro Paese a sostegno di iniziative di lotta alla povertà nel mondo. La XVI legislatura è stata caratterizzata da profondi cambiamenti economici; sono stati anni di grandi difficoltà che non hanno risparmiato i Paesi in via di sviluppo, per i quali i margini di crescita si sono ridotti e i progressi nella lotta alla povertà sono stati messi a rischio. Alla fine della legislatura l'Italia si collocherà tra le ultime posizioni nella classifica dei donatori, con un rapporto APS/PIL per il 2012 dello 0, 12%. Una tendenza, questa, da cambiare con decisione: il rilancio del nostro Paese a livello internazionale passa anche dal rispetto di un impegno fondamentale come quello della lotta alla povertà nel mondo.

SEZIONE UNO

La Cooperazione italiana nella XVI legislatura

1. L’avvio della XVI legislatura: un progressivo taglio delle risorse

Nel corso della XV legislatura, governo e Parlamento avevano cercato di rispondere alle raccomandazioni della comunità internazionale, in particolare dell’OCSE, in merito al rilancio della cooperazione italiana: nel 2006 era stato nominato un Viceministro agli Affari Esteri con delega alla cooperazione internazionale e all’Africa Sub-Sahariana ed era stato avviato un percorso di rifinanziamento della cooperazione. Il governo Berlusconi non ha dato continuità a queste scelte all’inizio della XVI legislatura, che si è aperta nel 2008 senza un chiaro riferimento al ruolo della cooperazione allo sviluppo, dal punto di vista politico e istituzionale. A difesa della cooperazione, sono rimaste alcune dichiarazioni di intenti, come quella raccolta proprio da ActionAid in un’intervista all’allora sottosegretario Alfredo Mantica (PdL), nella quale il senatore sosteneva la necessità di nominare un Viceministro ad hoc. Walter Veltroni, alla guida del Partito Democratico, assicurava l’impegno a riformare la legge 49 del 1987, a istituire un’agenzia operativa e a incrementare i fondi destinati all’aiuto pubblico allo sviluppo. Anche la Sinistra Arcobaleno indicava la necessità di approvare una nuova legge per la cooperazione; nel programma elettorale dell’UDC si sottolineava la necessità di un maggiore protagonismo italiano nel campo della solidarietà internazionale¹.

Alla mancanza di una chiara identificazione di una leadership istituzionale per la cooperazione allo sviluppo, si è associato il progressivo taglio delle risorse. La legge finanziaria per il 2009 introduceva una riduzione del 56% per gli aiuti gestiti dal Ministero degli Affari Esteri attraverso la legge 49/87, portando le risorse per la cooperazione a livelli inferiori di quelli toccati nel 1997. Alla guida della presidenza del G8 2009, il Paese si è presentato con appena lo 0,22% del rapporto APS/PIL registrato per il 2008 a fronte di una media europea dello 0,43% e di una media G7 dello 0,26%.

Gli aiuti italiani si sono inoltre contratti complessivamente del 34% rispetto all’anno precedente, valendo solamente lo 0,16% del PIL, meno anche di quanto destinato da Malta e Cipro.

Un altro elemento fondamentale che ha caratterizzato il 2009 è stata l’analisi dell’OCSE/DAC sull’efficienza dell’intero sistema di cooperazione allo sviluppo². In presenza di questa forte esposizione pubblica, la Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (DGCS) del Ministero degli Affari esteri ha tentato di portare a compimento riforme amministrative avviate in passato: a questo fine è stato costituito un gruppo di lavoro interno per l’efficacia dell’aiuto, aperto anche alla società civile, con lo scopo di accelerare il superamento del ritardo italiano nel recepire alcuni degli indirizzi internazionali che non richiedevano una riforma legislativa. Nella sua analisi, il DAC ha evidenziato come si siano concretizzate solamente alcune raccomandazioni formulate nella precedente revisione del 2004, sottolineando il ritardo della trasformazione amministrativa e dell’iniziativa di riforma legislativa che si è ripetutamente bloccata.

Nel 2010 si è registrata un’ulteriore diminuzione per l’aiuto pubblico allo sviluppo italiano, che non superava dello 0,15% del PIL. Per l’Europa, le stime ufficiali per l’ammontare complessivo dell’aiuto nel 2010 indicano un livello dello 0,46% APS/PIL, contrariamente agli impegni presi nel 2005 che prevedevano il raggiungimento 0,56%, facendo scendere il rapporto APS/PIL di un punto percentuale rispetto all’anno precedente. Si tratta di una performance negativa che non può essere giustificata solamente dalla difficile congiuntura economica: l’APS italiano ha infatti avuto una riduzione superiore a quella della Grecia, con una contrazione percentuale del 31,4% rispetto al 2009.

Oltre a una riduzione effettiva delle risorse dedicate all’aiuto, a peggiorare la performance italiana si aggiunge la tendenza, comune a molti Paesi europei, di gonfiare le loro statistiche sull’aiuto utilizzando una sorta di contabilità creativa che di fatto non apporta alcun trasferimento diretto di risorse nel Paesi in via di sviluppo³.

Nonostante questa cronica discesa sul fronte degli aiuti internazionali, nel settembre 2010 alle Nazioni Unite l’Italia sottoscriveva la Dichiarazione che ribadiva gli impegni ufficiali di assistenza allo sviluppo per raggiungere l’obiettivo dello 0,7 dell’APS/PIL entro il 2015⁴. Ma a fine 2010 l’Italia era praticamente ancora bloccata ai livelli d’aiuto che si era prefissata di raggiungere per il 2003⁵.

BOX 1

Il Quarto Forum di alto livello sull’efficacia degli aiuti (HLF4)

L’idea di una declinazione dei principi per un aiuto più efficace prende piede concretamente in seguito alla definizione degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio che 191 stati membri dell’ONU si sono impegnati a raggiungere per l’anno 2015 con l’approvazione della Dichiarazione del Millennio delle Nazione Unite del settembre 2000. Con il Forum di alto livello sull’efficacia degli aiuti di Roma nel 2003, promosso sotto impulso dell’OECD/DAC, si dà il via ad un’agenda di lavoro su questo tema. A questo evento sono seguiti altri tre appuntamenti internazionali: Parigi nel 2005; Accra nel 2008; nel 2011 Busan, in Corea, dove oltre 3000 delegati si sono riuniti per esaminare i progressi realizzati nell’attuazione dei principi della Dichiarazione di Parigi. Il Quarto Forum quarto forum sull’efficacia degli aiuti (HLF4) ha inaugurato una nuova era nell’impegno globale per l’efficacia degli aiuti e cooperazione allo sviluppo. Stando ad un’analisi della società civile⁶, i principali risultati raggiunti con l’adozione della Partnership di Busan per l’efficacia della cooperazione allo sviluppo (BPD) sono:

• l’allargamento dell’agenda dall’efficacia dell’aiuto all’efficacia della cooperazione allo sviluppo, con il quale si sposta il focus da un’agenda più tecnica a un’agenda più inclusiva, politica e basata sui risultati in termini di sviluppo;

• il riconoscimento dell’ownership⁷ democratica, come strumento fondamentale nella cooperazione allo sviluppo da implementarsi attraverso partnership inclusive;

• la conferma del ruolo chiave della società civile, e della sua indipendenza nel processo di sviluppo, riservandogli un ruolo nei processi decisionali. Inoltre, l’accordo riconosce i principi di Instanbul e lo schema internazionale per l’efficacia delle ONG, messi a punto dalle stesse organizzazioni non governative;

• la trasparenza è uno dei punti di forza di Busan. Gli Stati si sono impegnati ad adottare entro il 2012 standard comuni di trasparenza, con la pubblicazione elettronica periodica consultabile e completa di previsioni sulle risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo;

• la creazione di un nuovo sistema di governance globale, la “Partnership globale per l’efficacia della cooperazione allo sviluppo” (GPEDC) che prende il posto del Gruppo di lavoro sull’efficacia degli aiuti (WP-EFF). La nuova partnership globale include nuovi attori oltre al comitato ocse per l’aiuto, quali l’UNDP, gli attori della cooperazione sud-sud, parlamentari e autorità locali, società civile e settore privato.

Il testo dell’accordo di Busan può essere visto come un compromesso tra i vecchi e i nuovi attori della cooperazione: le economie emergenti di Cina e Brasile e il settore privato, che hanno partecipato in maniera attiva al processo. L’accordo prova a dare una risposta all’esigenza di andare oltre a una cooperazione guidata dai donatori del nord per approdare a un nuovo quadro internazionale più inclusivo di tutti gli attori coinvolti e di tutti i temi dell’agenda della cooperazione allo sviluppo. D’altro canto, la partecipazione di nuovi attori ha condotto a risultati di compromesso e a impegni molto limitati su una serie di questioni.

Ci sono alcuni punti critici nel testo di Busan che non rispondono alle proposte avanzate dalla società civile, tra i quali:

• la dichiarazione di Busan riafferma gli impegni presi a Parigi e a Accra senza però individuare i motivi della loro limitata implementazione in termini di scadenze e obiettivi. Realizzare gli impegni presi a Busan è essenziale per implementare i quattro principi che sono alla base dell’accordo e permettono di andare oltre le precedenti dichiarazioni: ownership, focus sui risultati, partnership inclusiva, trasparenza e accountability. La Bdp, d’altronde, è un patto di natura pienamente volontaria, fatto che depotenzia lo spirito del documento e mette in dubbio la volontà politica per la sua implementazione;

• tra i principi fondamentali della dichiarazione manca l’ownership democratica delle politiche di sviluppo. L’ownerhsip democratica è stata inserita tra le azioni chiave per il raggiungimento dei principi ma la società civile non è riuscita nell’intento di averla tra i princìpi fondamentali. Allo stesso tempo manca un riferimento diretto al dialogo politico tra i diversi portatori di interessi;

• pochi passi avanti rispetto all’accordo di Accra sono stati fatti per l’eliminazione definitiva dell’aiuto legato e per la prevedibilità dei flussi di aiuto. I tentativi di alcuni PVS di includere un impegno per slegare tutto l’aiuto entro il 2013 sono stati bloccati. Per la prevedibilità dei flussi è stato ribadito che i Paesi sono invitati a definire piani di spesa regolari ogni 3-5 anni ma pochi donatori hanno fornito questi piani. Inoltre, mancano disposizioni sull’assistenza tecnica demand driven technical assistance⁸;

• i governi presenti al Forum hanno dichiarato che la frammentazione degli aiuti rimane un’area problematica della cooperazione allo sviluppo. Nel documento di accordo alla frammentazione e alla diversità sono stati dedicati diversi impegni: maggior coordinamento fra paesi donatori, più deleghe per le rappresentanze sul campo, accordo su linee e principi guida per ridurre la proliferazione dei programmi globali. Non è stato però istituito nessun meccanismo predisposto all’implementazione di queste misure, che rischiano di rimanere sulla carta;

• la Partnership di Busan assegna un ruolo chiave al settore privato, riconoscendo le sue potenzialità in termini di creazione di innovazione e ricchezza, e chiedendo agli Stati di creare un ambiente che faciliti gli investimenti privati. L’azione del settore privato però non contribuisce automaticamente alla riduzione della povertà e a uno sviluppo equo. Per lavorare con i partner privati per la cooperazione allo sviluppo c’è bisogno che essi dichiarino lo sradicamento della povertà al centro dei loro progetti ed è opportuno che la Partnership globale sviluppi un quadro di riferimento che obblighi le imprese ad essere responsabili e trasparenti;

• il modello di sviluppo che sta alla base della Partnership di Busan è quello dello sviluppo guidato dalla “crescita forte inclusiva e sostenibile”, e non lo sviluppo basato sui diritti umani. Sebbene i diritti delle donne e il lavoro dignitoso sia...

Table of contents

• L’italia e la lotta alla povertà nel mondo
• Colophon
• Prefazione
• Introduzione
• Sezione Uno La cooperazione italiana nella XVI legislatura
• Sezione Due L’identikit dell’aiuto italiano
• Sezione Tre Approfondimenti
• Conclusioni
• Raccomandazioni
• Lista degli acronimi
• Indice