Construire des économies intégrées en Afrique de l'Ouest : Expériences de la gestion de la croissance, de l'inclusion et de la volatilité

Alexei Kireyev

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2016
• eBook ISBN: 9781475532258

NONE

Partie III: Politique budgétaire et coordination

Chapitre 9. Règles et institutions budgétaires

Olivier Basdevant, Aleksandra Zdzienicka

La politique budgétaire est le principal outil dont disposent les pays de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), et elle est essentielle à la stabilité de l’union monétaire. Le régime de taux de change fixe, les possibilités limitées de mener une politique monétaire active, la faible mobilité de la main-d’œuvre au sein de la région et le volume peu important des transferts budgétaires intrarégionaux font des politiques budgétaires nationales le principal instrument de stabilisation dans une région où la volatilité macroéconomique reste élevée et où les chocs asymétriques sont fréquents. Les politiques budgétaires doivent aussi aider à répondre aux gros besoins de développement des pays membres. Il est possible de s’appuyer sur l’expérience internationale pour renforcer les règles et institutions budgétaires de l’UEMOA. L’Union s’est dotée d’un ensemble de règles budgétaires régionales visant à trouver un équilibre entre stabilité et besoins de développement. Dans les faits, ces règles se sont révélées d’une efficacité limitée, soit parce qu’elles ne sont pas respectées (critère de convergence en matière de déficit budgétaire, par exemple), soit parce qu’elles ne sont pas immédiatement contraignantes (comme le critère de convergence relatif à la dette).

Révision des règles budgétaires

Les critères de convergence de l’UEMOA incluent des règles budgétaires, mais les deux principales ne sont pas observées (déficit) ou ne sont pas contraignantes (dette). L’objectif d’un solde budgétaire de base positif — critère de convergence dit de premier ordre — n’a pas été atteint dans la grande majorité des cas au cours des cinq dernières années (graphique 9.1, plage 1). En outre, de nouvelles conditions économiques (l’accès aux marchés internationaux, par exemple) remettent en question le bien-fondé du ciblage du solde budgétaire de base, qui exclut les dépenses financées sur ressources extérieures. L’objectif d’un ratio dette publique/PIB inférieur à 70 % est maintenant facilement atteint par tous les pays de l’UEMOA, grâce à l’allégement de la dette (graphique 9.1, plage 2). Cet objectif avait été fixé à un moment où tous ces pays étaient lourdement endettés et où le rétablissement de la viabilité budgétaire était le principal but recherché. Au-delà de la conception de nouvelles règles spécifiques, une autre question critique à réexaminer est celle du mécanisme visant à assurer l’application des règles, qui ne s’est pas révélé tout à fait efficace.

L’existence de biais de déficit, qui créent des risques budgétaires, est la principale justification des règles budgétaires. Comme le montre le tableau 9.1, un certain nombre de pays de l’UEMOA ont accumulé une dette publique importante depuis l’allégement de leur dette dans le cadre de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM). Pour certains, c’est là le résultat d’un biais de déficit, dont témoignent les multiples fois où l’objectif de déficit n’a pas été atteint. Bien que des différences importantes existent entre les pays de l’UEMOA, les biais de déficit sont en moyenne d’environ 1 % du PIB (graphique 9.1, plage 3). En particulier, les prévisions de déficits établies pour l’année ou les deux années à venir au moment de l’élaboration du budget pour l’année T sous-estiment de beaucoup le résultat, ce qui, à la longue, tend à donner lieu à des niveaux d’endettement bien plus élevés que prévu. Ce biais est observé ailleurs dans le monde. Dans les plans de stratégie budgétaire examinés par Mauro (2011), le déficit budgétaire primaire s’est révélé supérieur de ½ % du PIB en moyenne au niveau initialement prévu. Les règles budgétaires chiffrées peuvent être utiles face aux problèmes posés par des biais de déficit récurrents. Des règles crédibles peuvent en principe se traduire par un bien-être plus élevé que les décisions discrétionnaires (Barro et Gordon, 1983; Drazen, 2000), ainsi que par des primes de risque plus faibles (Hallerberg et Wolff, 2006).

Graphique 9.1. UEMOA : déficits, croissance et dette

Sources : autorités nationales; calculs des services du FMI.

Note : IADM = initiative d’allégement de la dette multilatérale; UEMOA = Union économique et monétaire ouest-africaine.

Tableau 9.1. Principaux indicateurs d’endettement depuis l’allégement IADM

Sources : FMI, analyses de viabilité de la dette et base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Note : IADM = initiative d’allégement de la dette multilatérale.

¹ L’évaluation du risque de surendettement est effectuée dans l’analyse de viabilité de la dette établie conjointement par le FMI et la Banque mondiale pour la dernière année de données disponibles, laquelle diffère selon le pays.

Définition des règles budgétaires

Plusieurs méthodes sont envisageables pour de futures révisions des règles budgétaires :

• Déterminer l’objectif ultime. Les critères de convergence existants sont nombreux et visent des objectifs multiples, tels que la viabilité budgétaire, la composition des dépenses, la mobilisation de recettes, etc. L’objectif ultime devrait être la viabilité budgétaire, qui est d’une importance critique pour la stabilité de l’union monétaire et du régime de change.
• Ne conserver qu’un petit nombre de critères directement liés à la réalisation de l’objectif ultime. Si le nombre de critère est trop élevé, les autorités risquent de ne pas prêter suffisamment attention à ceux qui sont essentiels à la viabilité budgétaire. Dans cette optique, on pourrait ne retenir que deux ou trois critères, tandis que les autres deviendraient des indicateurs qui continueraient à faire l’objet d’un suivi. L’un des critères retenus pourrait être l’encours de la dette publique, et un autre pourrait avoir trait aux flux contribuant à l’accumulation de la dette (par exemple une règle de déficit).
• Assurer autant que possible la cohérence interne de l’ensemble des critères retenus. Si un critère d’endettement et un critère de déficit sont retenus, le lien entre les deux doit être aussi clair que possible. Par exemple, un plafond de déficit ne doit pas être fixé à un niveau si élevé qu’il serait susceptible d’entraîner à moyen terme un dépassement du plafond d’endettement par la plupart des pays. Dans cette optique, le recours à une analyse complète de la viabilité de la dette aiderait à assurer cette cohérence. Un autre moyen d’imposer cette cohérence serait d’introduire des «freins à l’endettement», par lesquels le plafond de déficit est ajusté en fonction des écarts passés par rapport à l’objectif ou de la distance au plafond d’endettement.
• Veiller à la simplicité des règles et à leur facilité d’application et de suivi. Des règles complexes peuvent aider à résoudre simultanément un certain nombre de problèmes. Par exemple, une règle de déficit structurel peut contribuer à préserver la viabilité budgétaire tout en permettant une politique contracyclique. Cependant, il serait probablement difficile de définir, calculer et suivre un déficit structurel pour les pays qui sont confrontés à des problèmes de disponibilité et de qualité des données et où l’existence d’un cycle économique est mise en question. Des règles simples seraient peutêtre moins affinées, mais auraient l’avantage d’être faciles à comprendre et à appliquer.
• Permettre une certaine adaptation des règles au niveau national. Les principes généraux doivent certes être communs à tous les pays et définis au niveau régional, mais cela n’empêche pas nécessairement l’application de règles spécifiques différentes au niveau national, pourvu qu’elles tiennent compte des circonstances du pays et soient compatibles avec les principes généraux. Par exemple, les pays dont les recettes proviennent en grande partie des ressources naturelles pourraient souhaiter adopter une règle spécifiant comment ces recettes doivent être épargnées en prévision des temps difficiles si les prix des ressources naturelles sont élevés, ou économisées au profit des générations futures (en raison du caractère épuisable des ressources), ou encore investies dans l’infrastructure publique. Les pays qui ont un processus budgétaire plus solide, notamment un cadre à moyen terme efficace, et un accès facile au financement pourraient vouloir spécifier la possibilité de recourir à des politiques contracycliques.
• Ne pas considérer un plafond comme un niveau optimal. Les plafonds fixés à la dette publique et au déficit budgétaire sont généralement des niveaux dont les pays devraient essayer de ne pas s’approcher, et non des niveaux optimaux à atteindre. Cela signifie en particulier que le déficit doit être sensiblement inférieur au plafond lorsque les conditions économiques sont favorables. En d’autres termes, les règles budgétaires fixant un plafond à la dette et au déficit n’indiquent guère comment la politique budgétaire doit être menée et peuvent être complétées par des règles additionnelles au niveau des pays (voir ci-dessus).

Les règles fiscales devraient globalement contribuer à renforcer le processus budgétaire. Ce dernier est essentiel pour éviter les biais de déficit (Milesi-Ferretti, 1997) et, par conséquent, assurer la viabilité budgétaire. L’UEMOA a un certain nombre de règles de gestion des finances publiques récemment établies, qui sont énoncées dans des directives. Cependant, les pays tardent à transposer les règles dans leurs lois nationales (seul le Sénégal a franchi cette première étape, qui aurait dû l’être fin 2011), ce qui soulève des doutes quant au respect du délai fixé à cet effet. L’accélération de ce processus revêt en conséquence une importance critique. En particulier, une stratégie budgétaire s’inscrivant dans un cadre à moyen terme crédible et contraignant aiderait à éviter les biais de déficit.

S’attaquer aux risques budgétaires et établir un plan d’action conjoncturelle est aussi une des clés du succès des règles budgétaires. La mise en place d’une stratégie budgétaire exige non seulement un plan, mais aussi des mesures de lutte contre les vulnérabilités budgétaires. Par exemple, les pays confrontés à des risques de dépenses spécifiques doivent prendre des mesures visant à atténuer ces risques pour assurer le succès de leur stratégie budgétaire (FMI, 2010). Dans le cas des pays de l’UEMOA, le problème qui se pose généralement est celui des risques liés au secteur de l’énergie. Le coût budgétaire du soutien à ce secteur n’a pas seulement eu tendance à être élevé, il a souvent dépassé le montant initialement inscrit au budget, compliquant la gestion des finances publiques et l’adhésion aux règles budgétaires. Cela a par ailleurs débouché sur un ajustement ineffici...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Avant-propos
• Remerciements
• Contributeurs
• Abréviations
• Introduction : Leçons de l’UEMOA : conclusions et recommandations
• PARTIE I TOUR D’HORIZON ET ÉLABORATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
• PARTIE II CROISSANCE ET INCLUSION
• PARTIE III POLITIQUE BUDGÉTAIRE ET COORDINATION
• PARTIE IV POLITIQUE MONÉTAIRE RÉGIONALE
• PARTIE V DÉVELOPPEMENT FINANCIER ET STABILITÉ
• PARTIE VI COMPÉTITIVITÉ ET INTÉGRATION
• Footnotes