La réforme des subventions à l'énergie : Enseignements et conséquences

Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2014
• eBook ISBN: 9781484351765

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Chapitre 1. Introduction et contexte

Trevor Alleyne, Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta et Carlo Sdralevich

La récente flambée des prix énergétiques internationaux, conjuguée à une répercussion incomplète sur les prix intérieurs, a suscité des appels à l'élimination progressive des subventions à l'énergie¹. Les prix internationaux de l'énergie ont nettement augmenté au cours des trois dernières années, à l'exception du gaz naturel (graphique 1.1). Pourtant, nombre de pays à faible revenu et à revenu intermédiaire se sont montrés réticents à ajuster leurs prix énergétiques intérieurs pour refléter ces augmentations. Les coûts budgétaires ont été substantiels et poseront des risques budgétaires encore plus importants pour ces pays si les cours internationaux continuent de progresser. Dans les économies avancées, les répercussions ont été plus marquées, mais les prix restent inférieurs aux niveaux requis pour tenir pleinement compte des externalités négatives de la consommation d'énergie sur l'environnement, la santé publique et l'encombrement des routes.

Graphique 1.1 Prix internationaux du pétrole, du charbon et du gaz naturel, 2006–12

(Indice janvier 2000 = 100)

Les prix énergétiques internationaux, autres que ceux du gaz naturel, ont rebondi depuis la crise mondiale de 2008–09.

Sources: FMI, Perspectives de l’économie mondiale, Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et U.S. Energy Information Administration (EIA).

Note: Le prix du charbon est la moyenne des prix à l'importation trimestriels des États-Unis (EIA) et des prix à l'importation trimestriels de l'OCDE (EIA/OCDE); ces prix sont les moyennes pondérées du gaz de pétrole liquéfié (GPL) et du gaz naturel en gazoduc. Le prix du pétrole brut est la moyenne des prix mensuels du Brent, du Dubaï et du West Texas Intermediate (Perspectives de l'économie mondiale/Système des cours des matières premières). Le prix de l'essence est le prix mensuel conventionnel au comptant de l'essence New York Harbor (EIA). Le prix du gazole est le prix au comptant mensuel du carburant diesel à très faible teneur en soufre CARB de Los Angeles (EIA). On fait ensuite la moyenne des prix de l'essence et du gazole.

Le présent ouvrage vise un double objectif: premièrement dresser un bilan des mesures de réforme des subventions énergétiques à l'échelle mondiale qui donnent les meilleurs résultats, et deuxièmement illustrer les réussites et les échecs dans divers pays en résumant 22 études de cas. Il est novateur en ce sens qu'il présente les estimations les plus exhaustives des subventions énergétiques couvrant les produits pétroliers, l'électricité, le gaz naturel et le charbon. L'étude à la base de cet ouvrage visait notamment à tirer les enseignements des expériences passées de réformes, réussies ou non, de manière à relever les principales caractéristiques permettant de faciliter les réformes à l'avenir.

Le Paysage Mondial Des Subventions

Pour analyser utilement les subventions énergétiques, il faut commencer par les définir. En effet, les subventions ne sont pas toujours enregistrées comme des dépenses dans les budgets nationaux. Elles englobent les subventions à la consommation et à la production. Les premières s'appliquent à la consommation intermédiaire (entreprises) et à la consommation finale (ménages), et les secondes aux producteurs de produits pétroliers, charbon, gaz naturel et électricité. Les subventions à la consommation ont deux composantes: une subvention avant impôts (si le prix payé par les entreprises et les ménages est inférieur aux coûts d'approvisionnement et de distribution) et une subvention fiscale (si les taxes sont inférieures à leur niveau d'efficience, qui exige que les produits énergétiques soient assujettis à une taxe à la consommation ainsi qu'à des taxes correctives correspondant aux externalités négatives environnementales et autres imputables à la consommation d'énergie, comme le réchauffement climatique et la pollution locale). Ces composantes sont définies plus en détail au chapitre 2, qui expose également les méthodes employées dans la présente étude pour mesurer les coûts budgétaires et extrabudgétaires des subventions énergétiques dans 176 pays.

L'étude révèle que les subventions avant impôts se concentrent dans les pays en développement et les pays émergents, les exportateurs de pétrole octroyant les subventions les plus élevées. L'évolution des subventions suit de très près la trajectoire des prix énergétiques mondiaux; elles ont enregistré un repli avec l'effondrement des cours internationaux suite à la crise financière mais ont recommencé à grimper depuis 2009. À l'échelle mondiale elles représentent une somme considérable, estimée à 492 milliards de dollars en 2011, soit plus de 2 % des recettes publiques totales.

Conséquences Des Subventions Énergétiques

Les subventions à l'énergie ont des conséquences économiques très variées. Les dépenses de subvention aggravent les déséquilibres budgétaires et évincent les dépenses publiques prioritaires ainsi que les investissements privés, notamment dans le secteur énergétique. La sous-valorisation de l'énergie cause des distorsions dans l'affectation des ressources, car elle encourage une consommation énergétique excessive, favorise artificiellement les industries à forte intensité de capital (ce qui a un effet dissuasif sur la création d'emplois), réduit les incitations à l'investissement dans des énergies renouvelables et accélère l'épuisement des ressources naturelles. Les subventions se traduisent par une consommation accrue d'énergie et exercent des pressions sur la balance des paiements des importateurs d'énergie nets, tout en favorisant la contrebande avec les pays voisins où les prix intérieurs sont plus élevés.

Comme leurs avantages profitent essentiellement aux ménages à revenu supérieur, les subventions à l'énergie ont des conséquences distributives importantes qui sont rarement bien comprises. Même les générations futures sont touchées, car les éléments clés de la croissance se raréfient et les effets de l'augmentation de la consommation énergétique sur les émissions de gaz à effet de serre et le réchauffement de la planète sont néfastes.

Le chapitre 3 passe en revue tous ces problèmes, en mettant en lumière les coûts budgétaires des subventions, leurs effets négatifs sur le plan macroéconomique et environnemental et les effets pervers sur l'équité, en raison d'une redistribution régressive.

Réformes: Défis et Réussites

Les subventions énergétiques ont généralement été difficiles à réformer. La réforme des subventions est un fréquent sujet de discussion entre les services du FMI et les pays membres, parfois depuis plusieurs décennies. L'ajustement des prix de l'énergie subventionnée a souvent provoqué un tollé chez les bénéficiaires de ces subventions qui s'est soldé par un abandon partiel ou complet des hausses des prix². Le manque d'appui du public à l'égard de la réforme des subventions s'explique en partie par une méfiance quant à la capacité de l'État à redistribuer les économies budgétaires réalisées en faveur de l'ensemble de la population, et par la crainte que les groupes vulnérables ne soient pas protégés.

Le défi est particulièrement marqué dans les pays exportateurs de pétrole, où les subventions sont considérées comme un mécanisme permettant de répartir les avantages des dotations en ressources naturelles dans la population; en outre, ces pays ne disposent généralement pas des capacités requises pour administrer des programmes sociaux ciblés. Les gouvernements sont aussi inquiets des effets inflationnistes de l'augmentation des prix énergétiques intérieurs et de leur impact négatif sur la compétitivité internationale des producteurs du pays. Qui plus est, la réforme des subventions peut être complexe lorsqu'elle fait intervenir des efforts destinés à réduire les inefficacités et les coûts de production, comme c'est souvent le cas dans le secteur de l'électricité.

Le chapitre 4 tire les enseignements de l'expérience des réformes dans 22 pays couvrant 28 épisodes de réforme, à partir d'études de cas réalisées par les services du FMI. Ces études sont complétées par les apports de précédentes analyses du FMI³ et par les analyses d'autres institutions⁴. Les cas étudiés comprennent à la fois des réussites et des échecs en matière de réforme durant les vingt dernières années et couvrent un large éventail de pays et de produits énergétiques. Dans certains cas, les gouvernements ont tenté d'alléger le fardeau budgétaire des subventions en relevant les prix des produits énergétiques facturés aux ménages et aux entreprises ou en augmentant l'efficience des entreprises publiques. Dans d'autres, ils ont essayé de réduire les subventions avant impôts, tandis que dans d'autres encore, ils ont cherché à rétablir la fiscalité des produits énergétiques à des niveaux plus élevés.

L'étude a mis en évidence les cas de pays qui ont réussi à mettre en œuvre des réformes qui ont permis de réduire les subventions de manière permanente et durable (succès), d'autres cas où les pays ont réduit les subventions pendant au moins un an avant qu'elles ne réapparaissent ou continuent de poser un problème (succès partiels), et encore les cas de pays où les réformes ont échoué, les hausses de prix ou les efforts visant à accroître l'efficience ayant été rapidement battus en brèche (échecs). Sur les 28 épisodes de réforme étudiés, 12 ont été considérés comme des succès, 11 des succès partiels—souvent à cause d'annulations ou d'une mise en œuvre incomplète—et cinq des échecs.

Études de Cas Nationales

Les études fournissent des détails sur le contexte politique et économique et sur le travail de réforme réalisé dans 22 cas concernant les produits pétroliers, l'électricité et le charbon. Les pays ont été choisis de manière à couvrir différentes régions du monde et un éventail de résultats. Le choix a également été déterminé par la disponibilité de données et d'éléments probants sur des réformes mises en œuvre dans certains pays. Le nombre plus élevé d'études sur les subventions aux carburants s'explique par la plus grande disponibilité de données et d'études sur ce type de réformes.

Sur les 22 études de cas, 14 concernent des réformes des subventions des carburants, sept des subventions dans le secteur électrique et une des subventions au charbon. Les études portent sur sept pays d'Afrique subsaharienne (chapitre 5), deux pays émergents et en développement d'Asie (chapitre 6), trois pays du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord (chapitre 7), quatre pays d'Amérique latine et des Caraïbes (chapitre 8) et trois pays d'Europe centrale et orientale et de la Communauté des États indépendants (CEI) (chapitre 9). Dans 14 des 28 épisodes, le pays mettait en œuvre un programme appuyé par le FMI, et tous ces programmes, à l'exception de deux, prévoyaient une conditionnalité liée à la réforme des subventions énergétiques.

Chapitre 2. Définition et mesure des subventions à l'énergie

David Coady, Stefania Fabrizio, Mumtaz Hussain, Baoping Shang et Younes Zouhar

Définition et Mesure

Les subventions à l'énergie incluent les subventions à la consommation et à la production. La consommation est subventionnée lorsque le prix payé par les consommateurs, y compris les entreprises (consommation intermédiaire) et les ménages (consommation finale) est inférieur aux coûts d'approvisionnement des produits, y compris les coûts de transport et de distribution. La production est subventionnée lorsque les prix sont supérieurs à ce niveau¹. Lorsque des produits énergétiques sont échangés au niveau international, comme par exemple les produits pétroliers, le coût d'approvisionnement repose sur le prix international². Pour un importateur net de produits pétroliers, le coût d'approvisionnement est égal au coût global d'importation, tandis que pour un exportateur net, le coût d'approvisionnement représente le manque à gagner faute d'exportation (soit le coût d'opportunité).

Lorsque le produit est essentiellement non échangé (comme l'électricité dans la plupart des pays), le coût d'approvisionnement pertinent est le prix de recouvrement des coûts pour le producteur intérieur, qui comprend un rendement normal sur le capital et les coûts de distribution. On appelle souvent ce mode de mesure des subventions à la consommation la «méthode du différentiel de prix» (Koplow, 2009). Cette méthode est largement utilisée dans les analyses réalisées par les autres organismes internationaux. La plupart des pays ont à la fois des subventions à la production et à la consommation, bien que dans la pratique il puisse être difficile de les distinguer. La démarche du différentiel de prix est intéressante parce qu'elle inclut aussi les subventions à la consommation qui sont implicites, telles que celles qui sont fournies par les pays exportateurs de pétrole qui offrent des produits pétroliers à leur population à des prix inférieurs à ceux qui sont en vigueur sur les marchés internationaux.

Les subventions à la consommation incluent deux composantes: une subvention avant impôts (si le prix payé par les entreprises et les ménages est inférieur aux coût...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Remerciements
• Préface
• 1 Introduction et contexte
• 2 Définition et mesure des subventions à l’énergie
• 3 Conséquences macroéconomiques, environnementales et sociales
• 4 Réforme des subventions à l’énergie: enseignements tirés de l’expérience
• 5 Études de cas de la région de l’Afrique subsaharienne
• 6 Études de cas des pays émergents et en développement d’Asie
• 7 Études de cas de la région Moyen-Orient et Afrique du Nord
• 8 Études de cas de la région Amérique latine et Caraïbes
• 9 Études de cas d’Europe centrale et orientale et de la Communauté des États indépendants
• Appendice A. Estimation des subventions énergétiques avant et après impôts à l’échelle mondiale
• Appendice B. Évaluation de l’impact de la réforme des subventions sur l’environnement et la santé
• Bibliographie
• Collaborateurs
• Index
• Footnotes