El gasto público improductivo : Un enfoque pragmático para el análisis de las medidas de política

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 1996
• eBook ISBN: 9781557755506

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Índice

Prefacio

Introducción

Los gastos improductivos y sus repercusiones económicas

Antecedentes

La productividad del gasto público y los gastos improductivos

Marco analítico

Los gastos improductivos y los factores que los determinan

Dificultades prácticas y conceptuales

Repercusiones del gasto improductivo

Productividad del gasto público: Análisis ilustrativos

Panorámica de un enfoque

Eficacia en función de los costos

Combinación apropiada de productos y nivel del gasto agregado

Combinación de productos, composición del gasto y juicios de valor

Consideraciones institucionales y políticas

Importancia de los datos

Análisis de los componentes económicos

Empleo y salarios en el sector público

Subvenciones y transferencias

Inversión pública

Análisis de los componentes funcionales

Nutrición, salud y educación

Gasto militar

Estudios sobre la relación entre el gasto público y el crecimiento económico

Panorama general

Gasto público y crecimiento económico

Inversión pública y crecimiento económico

Conclusiones y sugerencias prácticas para la formulación de políticas

Conclusiones

Sugerencias prácticas para la formulación de políticas

Apéndice: Estructura del gasto público por grupos de países

Cuadros del apéndice

Al. Proporción del gasto del gobierno central con respecto al PIB y al gasto total de 80 países, 1983–90

A2. Proporción del gasto del gobierno general con respecto al PIB y al gasto total de 18 países

A3. Proporción del gasto del gobierno central con respecto al PIB y al gasto total de 18 países

Notas

Referencias bibliográficas

Análisis de los componentes económicos

Empleo y salarios en el sector público

Durante 1983-90, la masa salarial del gobierno central de una muestra de países de ingreso alto, de ingreso mediano y de ingreso bajo ascendió en promedio, al 3,7%, 5,5% y 2,5% del PIB, respectivamente, y al 11,9%, 21,2%y 11,5% del gasto del gobierno central (véase cuadro A1 del apéndice)¹⁷. Las repercusiones del empleo y los salarios del sector público sobre la política económica dependen de las circunstancias particulares de cada país; sin embargo, pueden considerarse varios aspectos generales.

Cuadro A1. Proporción Del Gasto del Gobierno Central Con Respecto Al Pib Y Al Gasto Total de 80 Países, 1983–90

(Porcentaje)

Fuente: FMI, Government Finance Statistics Yearbook, 1993.

Nota: La suma de los componentes puede no coincidir con los totales debido a que no se incluyen algunos componentes menos importantes.

¹ Promedio ponderado de los datos correspondientes a Alemania, Australia, Austria, Bahrein, Bélgica, Canadá, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Kuwait, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Singapur y Suecia.

² Promedio ponderado de los datos correspondientes a Argentina, Barbados, Bolivia, Botswana, Brasil, Chile, Chipre, Colombia, Costa Rica, Egipto, El Salvador, Fiji, Filipinas, Guatemala, Hungría, Irán, Jordania, Malasia, Malta, Marruecos, Mauricio, México, Panamá, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Perú, República Dominicana, Rumania, Swazilandia, Tailandia, Túnez, Turquía, Uruguay, Vanuatu, Venezuela y Zimbabwe.

³ Promedio ponderado de los datos correspondientes a Burkina Faso, Camerún, Gambia, Ghana, India, Indonesia, Kenya, Lesotho, Liberia, Malawi, Maldivas, Malí, Nigeria, Pakistán, Sierra Leona, Sri Lanka, Zaire y Zambia.

⁴ No incluye la concesión de préstamos menos recuperaciones.

El empleo del sector público no es más que un insumo dentro de la producción de bienes y servicios públicos. Si bien en algunos casos un alto grado de intensidad del capital cuando la oferta de mano de obra es abundante y las tasas de desempleo elevadas puede ser una señal de ineficiencia, en otros, un nivel elevado de empleo en el sector público puede indicar un exceso de funcionarios. Mantener un nutrido número de empleados en el sector público por razones de protección social puede hacer que el producto marginal del trabajo de una parte importante de la fuerza laboral del sector público sea bajo (o incluso negativo). En estos casos, quizá resulte más eficiente recurrir a la combinación de insumos de costo mínimo al precio apropiado de los insumos y poner en marcha un nuevo programa de protección social¹⁸. En algunas circunstancias, puede llegar a registrarse un exceso relativo de empleo, debido a la creciente escasez de otros insumos (por ejemplo, medicinas o libros de texto), lo que reducirá la productividad del trabajo en el sector público. Un aumento del empleo en el sector público no necesariamente sustituirá a otros insumos, pero sí puede, por ejemplo, entrañar un gasto adicional en oficinas, vehículos y personal auxiliar. Además, con frecuencia es fácil subestimar el costo del factor trabajo cuando los salarios se complementan con prestaciones en especie, como viáticos, subsidios de vivienda y acceso privilegiado o gratuito a bienes o servicios subvencionados.

Imponer una norma general para reducir los gastos, como una reducción de carácter global de los salarios del sector público, no siempre puede resultar apropiado. Con frecuencia, también es improductivo mantener, en aras de la equidad, los salarios del sector público en un nivel bajo y no competitivo, especialmente los de los directivos y profesionales calificados, y establecer diferencias salaríales insuficientes en este sector. Ello podría ser fuente de absentismo, desánimo, o corrupción e impediría atraer personal calificado, lo que se traduciría en una ineficiente provisión de los bienes públicos. En Perú, por ejemplo, los dos factores principales que han contribuido a la reducción de la calidad de la educación son la disminución de los salarios reales de los maestros y la reducción, de sólo un 20%, de las diferencias de salario entre los maestros profesionales (los que tienen un título universitario) y los no profesionales. Como consecuencia de estos factores, el porcentaje de maestros profesionales en las escuelas públicas se redujo del 80% en 1980 a sólo el 49% en 1990 (Banco Mundial (1994e)). Sin embargo, cabe destacar asimismo que las diferencias salariales, cuando no existe un buen gobierno, pueden ser un incentivo importante para el nepotismo y, por lo tanto, fuente de ineficiencias. Como medidas de reforma en este terreno se podría reducir el empleo improductivo y aumentar el salario real de los empleados productivos.

La experiencia de Ghana constituye un buen ejemplo de los beneficios que reportan la racionalización del empleo en el sector público y el aumento de la competítividad salarial, que contribuyen al mismo tiempo a aumentar la productividad en dicho sector. En la década de los años setenta y a comienzos de los años ochenta, Ghana registró un rápido aumento del empleo en el sector público y un espectacular descenso de la productividad y los salarios reales. En 1993, los salarios mensuales reales se redujeron a menos del 11% del nivel registrado en 1975. Ello se tradujo en un exceso de empleados públicos, poco capacitados y faltos de motivación. La reforma de la función pública, en el marco de un programa respaldado por el servicio reforzado de ajuste estructural del FMI y un préstamo del Banco Mundial para ajuste estructural, tenía por objeto reducir el exceso de personal a todos los niveles, aumentando al mismo tiempo la competitividad de los salarios de los empleados públicos —especialmente en los niveles superiores— y ofreciendo capacitación e incentivos para aumentar la productividad (véase Kapur y otros (1991) y Mackenzie y Schiff 1991))¹⁹. Si bien es posible que este tipo de reformas no reduzcan en gran medida la masa salarial del sector público, pueden contribuir a un aumento de la eficiencia y repercutir positivamente en la productividad. De hecho, la reducción del número de funcionarios del sector público mediante indemnizaciones por despido y otras medidas de protección social puede hacer que aumente el gasto público en el corto plazo, pero contribuirá a reducirlo en el largo plazo.

Subvenciones y transferencias

Las subvenciones y las transferencias del gobierno central incluyen las destinadas a los gobiernos locales, a las empresas públicas y privadas y a los hogares. Los pagos del seguro social y las subvenciones al productor y al consumidor, especialmente en los países de ingreso alto, constituyen el grueso de las subvenciones y las transferencias. Durante 1983-90. los pagos por subvenciones y transferencias del gobierno central representaron una proporción importante del PIB y del gasto público total, a saber, 17,1%, 7,2% y 5,5% del PIB, y 54,5%, 27,1% y 25,2% del gasto total, respectivamente, en una muestra de países de ingreso alto, de ingreso mediano y de bajo ingreso (véase el cuadro A1 del apéndice)²⁰. Las subvenciones y las transferencias son uso generalizado en lodos los países.

Las subvenciones y las transferencias se justifican por toda una serie de razones; concretamente, para contrarrestar las imperfecciones del mercado, aprovechar las economías de escala en la producción, redistribuir el ingreso y aliviar la pobreza. Sin embargo, en muchos países, las subvenciones y las transferencias no alcanzan sus objetivos en una forma eficiente. Sólo una pequeña parte de las subvenciones y las transferencias destinadas a aliviar la pobreza benefician realmente a los pobres. En el caso de algunas transferencias, ello es inevitable. Por ejemplo, las pensiones normalmente benefician a las personas que participan en el plan, independientemente del ingreso que percibieran antes de jubilarse. Sin embargo, hay mucho gasto inútil no deseado. Las subvenciones al productor de bienes comerciables no sólo plantean dudas en cuanto a su eficiencia y equidad, sino que entrañan también externalidades internacionales negativas, en la medida en que podrían inducir a los países competidores a tomar represalias. En muchos casos, es difícil analizar las subvenciones porque no se aplican en forma transparente; a veces, las subvenciones se financian mediante impuestos implícitos a los productores (por ejemplo, por medio de precios controlados al productor) o a través del sistema bancario (por ejemplo, mediante la concesión de préstamos a bajo interés a los productores).

En el caso de las subvenciones generalizadas a los alimentos el objetivo principal suele ser mejorar la dieta alimentaria de los sectores pobres. Por consiguiente, no es irrazonable esperar que las subvenciones a los alimentos se orienten específicamente a los sectores más desfavorecidos de la población, por ejemplo, al 20% más pobre. Sin embargo, la típica subvención general de carácter abierto tiende a reportar mayores beneficios absolutos a los ricos que a los pobres, ya que aquellos suelen consumir más bienes que éstos.

Además, cuando los precios de los alimentos son bajos, se fomenta el derroche (por ejemplo, el uso de los alimentos como forraje para el ganado). Cuando las subvenciones generales se respaldan con precios bajos al productor para reducir al mínimo los gastos presupuestarios, estos precios desalientan la producción interna, lo que repercute negativamente en la balanza de pagos. En varios países de Oriente Medio y el norte de África, por ejemplo, la incidencia de las subvenciones a los alimentos que recibe el quintil más pobre de la población representa sólo e...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Índice
• Prefacio
• Introducción
• Los gastos improductivos y sus repercusiones económicas
• Productividad del gasto público: Análisis ilustrativos
• Estudios sobre la relación entre el gasto público y el crecimiento económico
• Conclusiones y sugerencias prácticas para la formulación de políticas
• Apéndice: Estructura del gasto público por grupos de países
• Cuadros del apéndice
• Notas
• Referencias bibliográficas