Directrices para el ajuste fiscal : Departamento de Finanzas Públicas

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 1995
• eBook ISBN: 9781557755803

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Índice

Prefacio

Introducción

¿Por qué puede ser necesario el ajuste fiscal?

Impacto de la política fiscal sobre los objetivos de la política macroeconómica

Inflación

Cuenta corriente de la balanza de pagos

Crecimiento económico

El ajuste fiscal como estrategia para lograr la viabilidad

Relaciones con otros instrumentos de política

Cómo evaluar la orientación de la política fiscal

Impacto fiscal de los distintos métodos de financiamiento del déficit

Otras medidas para evaluar la orientación de la política fiscal

Efecto del marco temporal del análisis sobre la evaluación de la política fiscal

Definición de las cuentas públicas a efectos del análisis macroeconómico

Cobertura de las operaciones del sector público

Momento en que repercuten las transacciones fiscales

Cómo definir el “saldo fiscal global”

Grado de ajuste fiscal que se requiere

Un marco para el ajuste fiscal

Cómo determinar el grado de ajuste fiscal necesario

Reducción del déficit fiscal

Calidad del ajuste

¿Cómo debe realizarse el ajuste fiscal?

Medidas para mejorar el sistema tributario e incrementar el ingreso

Características de un sistema tributario ideal

Diseño de los principales impuestos

Racionalización de la política de gasto

Reducción del gasto en el corto plazo

Reforma estructural del gasto público

Notas

Referencias bibliográficas

Recuadros

1. Efectos negativos de una política fiscal excesivamente expansiva sobre el crecimiento

2. Efectos de la política fiscal sobre el tipo de cambio

3. Actividades cuasifiscales de las instituciones financieras públicas

4. Casos en que un país debe registrar superávit fiscal

5. Asistencia técnica

6. Redes de protección social

7. Reforma de la administración tributaria

8. El presupuesto y el control del gasto

¿Por qué puede ser necesario el ajuste fiscal?

La necesidad de proceder al ajuste fiscal se aprecia al analizar el impacto de la política fiscal sobre los objetivos de estabilización y crecimiento económico, la viabilidad de la orientación de la política fiscal y las relaciones que existen entre los instrumentos de la política fiscal y los de otras políticas.

Impacto de la política fiscal sobre los objetivos de la política macroeconómica

En la mayoría de los países, el sector público desarrolla una gran parte de la actividad económica y, a través del gasto y la movilización de los recursos, influye indirectamente en el destino que el sector privado da a los recursos. Los datos disponibles indican en forma contundente que, en muchos casos, la ineficiencia de la gestión fiscal ha sido una de las principales causas de problemas tales como una alta tasa de inflación, un elevado déficit en cuenta corriente, y un estancamiento o un crecimiento negativo del producto. En estos casos, la política fiscal suele ocupar un lugar central en la estrategia global de ajuste.

El ajuste fiscal intenta corregir estos problemas principalmente desde dos frentes: 1) a través de su impacto en las variables macroeconómicas generales, como el nivel y la composición de la demanda agregada, la tasa de ahorro interno y la tasa de crecimiento de los agregados monetarios, y 2) a través de su impacto, a un nivel más microeconómico, en la eficiencia con que se asignan los recursos en la economía y en la creación de las instituciones y la infraestructura esenciales.

Inflación

Si el gasto público no se financia con ingresos tributarios o de otras fuentes, se puede producir un exceso de demanda agregada y, ende, inflación. Es más probable que se dé esta situación cuando el gasto público se financia mediante la creación de dinero. No obstante, se puede recurrir a este medio para financiar en cierta medida el déficit fiscal sin generar inflación. Concretamente, en la medida en que una economía en expansión requiera más dinero para facilitar las transacciones, las tasas de interés estén disminuyendo (y resulte menos rentable mantener otros activos) y los mercados financieros estén desarrollándose (y la economía esté cada vez más monetizada), se puede aumentar la oferta monetaria sin crear inflación para satisfacer una creciente demanda de dinero. Cuando las autoridades financian el déficit de este modo se dice que obtienen recursos del señoreaje.

Sin embargo, las posibilidades de obtener financiamiento sin provocar inflación suelen ser limitadas. Una vez que el sector privado considera que sus tenencias de dinero son suficientes, todo aumento de la oferta de dinero en la economía incentivará al sector privado a gastar más. En consecuencia, los precios suben hasta que la razón entre dinero y gasto vuelve a situarse en el nivel deseado. En la medida en que el Estado recurra al sector bancario para obtener crédito, contribuyendo así a un crecimiento excesivo de la masa monetaria, los empréstitos del Estado tendrán efectos inflacionarios. Cuando las autoridades financian sus déficit creando dinero y, por ende, generando inflación, se dice que recaudan un “impuesto inflacionario”³.

En el corto plazo, el Estado posiblemente pueda financiar sus operaciones recurriendo en gran medida al impuesto inflacionario, porque los precios no se ajustan por entero ni en forma inmediata a un aumento de la masa monetaria. Sin embargo, con el tiempo los posibilidades de seguir recaudando el impuesto inflacionario son limitadas ya que, al aumentar la inflación, las unidades familiares y las empresas tenderán a reducir sus tenencias reales de dinero y a buscar alternativas que les permitan mantener mejor el valor de las mismas en un entorno de esas características. Además, si se producen demoras en la recaudación de los impuestos explícitos, una inflación elevada puede tener un efecto negativo sobre el ingreso tributario real, con lo cual el aumento neto de recursos quizá no sea tan significativo.

Cuenta corriente de la balanza de pagos

Los residentes de un país sólo pueden gastar más del valor de lo que producen si absorben bienes de otra economía, es decir, a través de un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por lo tanto, si las autoridades elevan el nivel de gasto público, sin aplicar impuestos o adoptar otras medidas para contener la demanda del sector privado, es probable que las importaciones aumenten en relación con la exportación de bienes y servicios y, por consiguiente, que se deteriore la cuenta corriente. La relación entre el saldo fiscal y el saldo de la cuenta corriente puede representarse mediante una simple fórmula contable. El ingreso nacional bruto (GNI) se puede definir en función de los componentes del gasto o del destino que se dé al ingreso (ecuación 1).

siendo,

Reagrupando términos se obtiene:

La ecuación 2 indica que el saldo de la balanza en cuenta corriente es la contrapartida de la suma del saldo inversión-ahorro del sector privado y el déficit fiscal. Por lo tanto, un déficit fiscal sólo puede contrarrestarse si el sector privado del país ahorra más de lo que invierte y/o a través de un déficit en cuenta corriente⁴.

Sin embargo, esta identidad contable, no significa necesariamente que exista una relación causal simple entre el déficit fiscal y el déficit externo. Un aumento del déficit fiscal puede traducirse en un aumento del déficit en cuenta corriente, pero también puede hacer que disminuya la inversión en relación con el ahorro en el sector privado a través de un desplazamiento de la inversión privada (por ejemplo, si la inversión pública y privada pueden sustituirse recíprocamente con facilidad, si el crédito con que cuenta el sector privado para financiar la inversión está racionado, o si un aumento de las tasas de interés hace que descienda la inversión privada). Además, un aumento del déficit fiscal puede provocar una subida de la tasa de ahorro privado, a medida que los individuos se den cuenta de que, en el futuro, podría aumentar la carga impositiva como consecuencia de la necesidad de hacer frente a un posible aumento de la deuda pública. Por lo tanto, el grado de vinculación entre el déficit fiscal y el déficit externo dependerá del impacto que tenga la política fiscal sobre el ahorro y la inversión del sector privado; además, el déficit fiscal puede variar en función de la situación de la balanza de pagos o, también, repercutir en la balanza de pagos.

Crecimiento económico

La política fiscal puede afectar a la oferta agregada de la economía a través de dos cauces interrelacionados: 1) por su contribución al ahorro y la inversión, y, por lo tanto, a la tasa de crecimiento a largo plazo del producto a plena capacidad y 2) por sus efectos sobre la eficiencia con que se asignan los recursos a usos que compiten entre sí y, por ende, sobre el nivel actual de producto y el crecimiento económico futuro⁵.

El Estado, por ser una de las principales fuentes de desahorro de la economía (es decir, que su consumo es mayor que su ingreso corriente), puede ejercer una influencia negativa sobre el crecimiento económico, situación que tiende a darse sobre todo si el consumo no guarda relación con la producción de capital humano o con el mantenimiento de la infraestructura física. Las decisiones de las autoridades con respecto a los impuestos y al gasto pueden modificar, aunque en forma no tan evidente, el destino que se dé a los recursos en detrimento del crecimiento económico. Un ejemplo de estos efectos sería una política tributaria que tuviera un impacto negativo por el lado de la oferta, como las exenciones o la aplicación de tasas impositivas especiales que estimulen la inversión en proyectos con una tasa de rendimiento baja (o incluso negativa). Análogamente, la aplicación de una tasa marginal excesiva de impuesto sobre la renta puede reducir los incentivos al ahorro, mientras que un elevado impuesto sobre la nómina puede desalentar la creación de empleo. Estas políticas pueden entrañar un alto costo.

La aplicación de una política expansiva puede redundar en un aumento del producto a corto plazo, sobre todo en períodos de recesión económica. En estas circunstancias es probable que el margen de maniobra para aplicar una política fiscal expansiva sea mayor en países que hayan adoptado antes una estrategia fiscal conservadora. Sin embargo, las limitaciones de la capacidad, la escasa reacción de la oferta interna, y la imposibilidad de mantener una situación negativa de balanza de pagos pueden atenuar los efectos positivos de la expansión de la demanda sobre el producto en la mayoría de los países. De hecho, es probable que una política fiscal excesivamente expansiva distorsione aún más la economía y, a la larga, reduzca el crecimiento económico (véase el recuadro 1). En algunos países, la expansión fiscal podría muy bien resultar contractiva, incluso en el corto plazo, ya que los agentes del mercado financiero elevan rápidamente las tasas de interés ante la posibilidad de que aumente la inflación y la situación financiera se torne inestable.

El ajuste fiscal como estrategia para lograr la viabilidad

Una tarea importante que tienen encomendada los responsables de la política económica es velar por que se mantenga a más largo plazo una trayectoria de crecimiento económico no inflacionario. Por una parte, las autoridades pueden fomentar un crecimiento elevado en el corto plazo, aunque comprometiendo el futuro de la economía a través de un crecimiento insostenible de la deuda pública o de una situación de balanza de pagos imposible de financiar a largo plazo. Por lo tanto, para evitar que en el futuro la situación fiscal sea insostenible, quizá sea necesario en el corto plazo adoptar medidas de ajuste fiscal. Todo esto puede considerarse en relación con la cuenta corriente, la deuda pública, y el impacto de las obligaciones no financiadas imputables a la política fiscal que se esté aplicando.

• Cuenta corriente. La situación de la cuenta corriente resulta insostenible si no puede financiarse de forma duradera con entradas de capital en condiciones de mercado, ni es compatible con los objetivos de crecimiento económico y estabilidad de precios, ni con la capacidad del país para atender totalmente el servicio de su deuda externa. Evaluar la viabilidad a mediano plazo de la cuenta corriente es una tarea difícil que requiere proyectar variables tales como la demanda de los países con los que se comercia, el precio mundial de las exportaciones e importaciones, la oferta de exportaciones y la demanda de importaciones en el futuro, los flujos de capital en condiciones de mercado, la magnitud de la deuda externa y del costo de su servicio, y las perspectivas de la inversión y el ahorro privados. Dado que un ajuste forzoso—como el que provocaría la suspensión del financiamiento externo—tiene un costo muy elevado, las inquietudes que suscita la viabilidad de la cuenta corriente suelen ser un argumento básico a favor de la estabilización fiscal.

• Deuda pública. Con frecuencia el Estado recurre a empréstitos para financiar sus operaciones. El riesgo que entraña esta opción se pone de manifiesto cuando se permite que la razón entre la deuda pública y el producto interno bruto (PIB) aumente con el tiempo. En realidad, este riesgo es de diversa índole, y depende tanto del tipo de deuda como del nivel de endeudamiento con respecto al PIB. Es evidente que los países con altos niveles de deuda pública tienen menos margen de maniobra para mantener un déficit, con lo cual el ajuste fiscal se hace más apremiante cuando los desequilibrios macroeconómicos empiezan a poner en peligro la estabilidad. No obstante, estos países son los que más probabilidades tienen de registrar déficit, porque el pago de los intereses se transforma rápidamente en un componente importante (y no discrecional) del gasto público. En las dos secciones que figuran a continuación se analizan aspectos relativos a la viabilidad de mantener la deuda pública.

Recuadro 1. Efectos negativos de una política fiscal excesivamente expansiva sobre el crecimiento

Un exceso de demanda, producto de una política fiscal demasiado expansiva, suele ser la causa de los problemas de ajuste y crecimiento. Con frecuencia una política de este tipo provoca inflación y un deterioro de la balanza en cuenta corriente. Para hacer frente a esta situación, a menudo las autoridades imponen controles sobre los precios internos, y restricciones comerciales y cambiarias. Sin embargo, estas medidas agravan las deficiencias que se producen por el lado de la oferta ya que se pierde eficiencia en la asignación de los recursos, y la escasez de insumos importados limita la utilización de la capacidad productiva y las exportaciones. Si la expansión fiscal continua, se produce un nuevo deterioro de la balanza de pagos y un aumento de la inflación. La pérdida de confianza contribuye a que disminuyan los flujos de capital o a que se produzca una fuga de capitales, con lo cual aumentan las limitaciones con respecto a los recursos. Posteriormente, se puede caer en un círculo vicioso en el que se deteriora la base impositiva (sobre todo las importaciones) y se hace cada vez más difícil frenar el aumento del déficit fiscal. Cuando la situación llega a este punto, el país no sólo registra una tasa de crecimiento baja o negativa, sino que tiene además problemas de balanza de pagos. En muchos países este escenario se aproxima mucho a la realidad.

Una deuda elevada o en aumento puede, de por sí, ser una fuente de problemas macroeconómicos y crear desequilibrios. Cuando la deuda externa es elevada, la situación fiscal (y el tipo de cambio) se torna más vulnerable a la evolución de los mercados internacionales de capital. Si se prevé que en el futuro se materializarán las consecuencias de tener que atender e...

Table of contents

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• Copyright Page
• Contents
• Prefacio
• Introducción
• ¿Por qué puede ser necesario el ajuste fiscal?
• Cómo evaluar la orientación de la política fiscal
• Grado de ajuste fiscal que se requiere
• ¿Cómo debe realizarse el ajuste fiscal?
• Notas
• Referencias bibliográficas
• Recuadros