De la crise à une croissance nouvelle : Extraits de discours de Michel Camdessus

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 1999
• eBook ISBN: 9781557758576

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Première partie: Une nouvelle architecture financière mondiale

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Réforme financière internationale: éléments d’dun programme

Extraits de l’allocution intitulée «Au-delà de la crise actuelle: faire avancer la réforme financière internationale», prononcée devant la Foreign Policy Association, à New York, le 24 février 1999

Sommes-nous toujours en crise? Il peut paraître paradoxal, à première vue, d’affirmer que nous traversons dans une crise mondiale, alors même que:

• les économies qui représentent la plus grande partie de la production mondiale semblent encore en bonne santé;
• l’Asie est de toute évidence sur la voie du redressement;
• le Brésil renforce sa politique économique après la mise en flottement du real;
• les marchés paraissent faire, mieux que par le passé, la distinction entre les pays encore en crise et ceux qui, comme l’Argentine ou le Mexique, ont déjà procédé à d’importantes réformes économiques.

Quelques pays commencent, effectivement, à sortir de la tourmente plus solides qu’ils ne l’étaient auparavant. Mais tous les facteurs de crise n’ont pas disparu pour autant, et les conséquences de celle-ci nous accompagneront pendant un certain temps. Je n’en citerai qu’une: les flux de capitaux vers les marchés émergents demeurent — pour quelque temps encore — bien en deçà de leurs niveaux d’avant la crise. Impossible, dans ces conditions, de ne pas nous interroger. Comment continuer de tirer parti de la mondialisation en évitant ses écueils et les crises périodiques qu’elle risque d’entraîner dans certains pays? Que faire pour encourager la reprise des flux de capitaux vers les marchés émergents? Peut-on renforcer les systèmes économiques et financiers des pays émergents pour réduire, à l’avenir, le risque de crises? Enfin, si des crises se produisent, comment seront-elles gérées? Tels sont, en quelques mots, les problèmes que les autorités nationales et les principales institutions financières multilatérales s’efforcent de résoudre, en cherchant à mettre en place ce que l’on nomme — un peu pompeusement — une nouvelle architecture financière mondiale.

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La crise des économies de marché émergentes résulte de l’interaction complexe de déficiences liées pourtant à trois tendances tout à fait positives de l’économie mondiale.

• Le développement des marchés de capitaux, facilité par des technologies de pointe et des instruments financiers sophistiqués, a entraîné un vif essor des flux de capitaux — dont certains très mobiles — vers les marchés émergents. Mais, trop souvent, les décisions d’investissement ont été fondées sur une appréciation inadéquate du risque par ceux qui les prenaient.
• Bon nombre d’économies émergentes ont essayé de libéraliser les mouvements de capitaux pour tirer profit de la concurrence et des financements internationaux. Mais, trop souvent là aussi, les mesures de libéralisation ne se sont pas enchaînées de façon rationnelle et les politiques d’accompagnement ont manqué de vigueur. La mise en place des conditions propices aux entrées de capitaux à long terme, plus stables, est restée à la traîne de la libéralisation de facto — très rapide, celle là — des flux à court terme, les banques et entreprises des pays émergents cherchant à tirer parti de l’abondance des financements.
• La plupart des politiques économiques conduites ont privilégié la libéralisation des marchés, la réduction du rôle de l’État et l’adoption d’instruments indirects de gestion macroéconomique. Mais bon nombre de pays ont affiché des carences dans un ou deux domaines essentiels: soit ils n’ont pas redressé la gestion des affaires publiques (la gouvernance) ou consolidé leurs institutions économiques — les mécanismes de contrôle prudentiel et de gestion du risque, en particulier —, soit leur gestion macroéconomique a manqué de rigueur.

Une analyse rapide des crises récentes permet de mettre en lumière, à des degrés divers, ces différents facteurs. En Asie, les lacunes de la gouvernance et la fragilité du secteur financier ont dominé. Au Brésil, c’est davantage la viabilité de la politique budgétaire qui a posé problème ces dernières années. Et, en Russie, après quelques années à peine de réformes d’ailleurs inégales — qui succédaient, ne l’oublions pas, à soixante-dix ans de régime soviétique —, les déficiences étaient manifestement trop importantes pour que l’économie puisse supporter des chocs extérieurs majeurs et pallier les lacunes de la politique mise en oeuvre.

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Ces crises sont donc pour une bonne part le produit de l’évolution même du système financier mondial, qui a été plus rapide que l’adaptation des institutions et de la réglementation. Les systèmes financiers efficaces des Etats-Unis et d’autres pays — ensemble complexe et en perpétuelle mutation de lois, règlements, codes de conduite et règles de déontologie — définissent le mode d’interaction des opérateurs du marché et le rôle respectif des pouvoirs publics et des autorités chargées de sa régulation. C’est ce qui manque de toute évidence au plan international, et c’est pourquoi les travaux consacrés à la réforme du système international portent avant tout sur la mise en place d’un cadre comparable à ce niveau. Il s’agit là, n’en doutons pas, d’une lourde tâche.

Une croissance de haute qualité est le meilleur antidote à la pauvreté.

De quoi l’avenir sera-t-il fait? Un consensus se dégage, semble-t-il, quant à la nature du problème à résoudre et au programme d’action à mettre en oeuvre, qui a été défini par le Comité intérimaire du FMI en octobre dernier et que l’on retrouve maintenant au coeur des travaux en cours dans nombre d’instances ou organisations internationales. Si je devais résumer en une phrase l’orientation de ces travaux, je dirais ceci: pas de nouveau mécanisme, pas de nouvel interventionnisme étatique, mais l’adoption de meilleures pratiques par tous les acteurs — publics ou privés — fondée sur la transparence, la responsabilité et la coopération. Cela suffira-t-il? Voyons ensemble comment ce système pourrait fonctionner en analysant les grandes lignes qui semblent se dégager de ces travaux.

Premièrement, même si un petit nombre de commentateurs — et un nombre encore plus faible, fort heureusement, de décideurs — ont eu pendant la crise la nostalgie d’un système reposant sur le contrôle des changes, je pense que le nouveau système reposera sur des marchés de capitaux ouverts et intégrés. L’Histoire nous apprend qu’il est téméraire de s’opposer au progrès et aux innovations. La mondialisation est un mouvement qui s’inscrit dans la durée, et c’est à nous d’en tirer le meilleur parti tout en veillant à ce qu’elle s’opère en bon ordre. La communauté internationale continue de souscrire aux principes d’une libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux tels qu’ils ont été adoptés par notre Assemblée annuelle à Hong Kong en 1997. Les turbulences des deux dernières années doivent renforcer — et non pas affaiblir — notre détermination à intégrer les marchés financiers grâce à une libéralisation bien échelonnée des flux de capitaux, étayée par un large éventail de mesures structurelles, touchant en particulier les secteurs financier et bancaire, ainsi que par une politique macroéconomique et une politique de change avisées.

Mais le processus de libéralisation devra être suivi de près et, je le répète, bien agencé. Ce sera la tâche du FMI. L’adaptation de nos Statuts requise à cet effet est l’un des grands thèmes de nos travaux actuels.

Deuxièmement, la «bonne gouvernance», fondée sur les principes de transparence et de responsabilité, va prendre de plus en plus d’importance dans la vie internationale, dans le domaine public comme dans le domaine privé. Concrètement, cela signifie que:

• les gouvernements doivent mener leur politique macroéconomique et réglementer leur secteur financier dans des conditions de transparence, mais aussi communiquer en temps voulu des données fiables;
• le secteur privé doit respecter les normes reconnues à l’échelle internationale en matière de comptabilité, de communication des données et de vérification des comptes, ainsi que les grands principes du «gouvernement d’entreprise»;
• les institutions internationales doivent devenir elles aussi plus transparentes et plus responsables devant l’ensemble de leurs membres.

Sur ce dernier point, nous progressons. Le FMI encourage ses membres à adopter un nouveau code de transparence des politiques budgétaires et nous nous efforçons, avec d’autres institutions, d’élaborer un code comparable pour les politiques monétaire et financière. Nous sommes près, d’autre part, de dégager un consensus sur un autre point important: l’amélioration de notre norme de diffusion des données, qui renforcera la communication des données sur les réserves internationales des États membres et les engagements y afférents. C’est essentiel, en effet, si l’on veut que les marchés et les établissements financiers puissent évaluer plus précisément la situation économique des pays. D’autres organismes ont élaboré ou mettent au point des normes applicables aux bourses de valeurs mobilières, à la comptabilité, à la vérification des comptes et aux faillites. Enfin, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et la Banque mondiale vont proposer des normes précises pour le gouvernement d’entreprise.

Mais il ne suffit pas de définir des normes, encore faut-il les appliquer! Nos pays doivent se doter de législations et d’institutions nouvelles, mais aussi de praticiens aguerris pour veiller à l’application des nouvelles normes. Et la communauté internationale a besoin de créer des mécanismes qui permettent de rendre ces normes opérationnelles et de suivre les progrès accomplis dans leur mise en oeuvre. Le FMI, à qui cette communauté internationale a confié une mission de surveillance, aura un rôle essentiel à jouer à cet effet — une lourde tâche, en fait — et devra pouvoir compter sur l’appui d’autres organismes qui disposent d’une plus grande expérience pratique dans chacun de ces domaines spécifiques.

Troisièmement, et je ne saurais trop insister sur ce point, il ne peut y avoir de système financier mondial solide sans institutions financières nationales solides, qui respectent les normes de réglementation et de contrôle acceptées à l’échelle internationale. Les grandes lignes en sont déjà connues: une série de Principes fondamentaux ont été arrêtés dans le cadre d’une initiative internationale placée sous les auspices du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire. Le FMI contribue d’ores et déjà à rendre ces principes pleinement opérationnels en insistant sur ce point dans son dialogue avec les États membres, et notamment avec ceux qui souhaitent accéder au plus tôt aux marchés internationaux de capitaux.

Mais, là aussi, les problèmes ne manquent pas. D’abord, il existe de toute évidence un déficit de ressources à l’échelle mondiale: il n’y a tout simplement pas assez de personnes qualifiées pour que ces normes puissent être appliquées dans le monde entier à bref délai. Ensuite, nombreux sont ceux qui, dès à présent, estiment que l’Accord de Bâle sur les fonds propres doit être mis à jour pour prendre en compte l’évolution rapide de l’économie mondiale, et cette révision est d’ailleurs en cours. Enfin, les autorités de régulation nationales, et en particulier celles des pays industrialisés, doivent se doter d’un meilleur système de réglementation et de contrôle des fonds spéculatifs et des autres opérations à fort effet de levier. C’est une tâche difficile, mais dont on ne peut faire l’économie. Cette entreprise devrait être grandement facilitée, toutefois, par la création du Forum sur la stabilité financière, qui constitue la pièce maîtresse du rapport de Hans Tietmeyer approuvé samedi dernier à Bonn. Il faudra du temps, néanmoins, pour que tout cela soit opérationnel.

Quatrièmement, que faut-il faire pour encourager le secteur privé à se porter de plus en plus aux marchés mondiaux, tout en prenant leur juste part des risques et responsabilités que cela implique? La question est complexe, et demande certainement à être abordée dans un esprit plus novateur qu’on ne l’a fait jusqu’ici. Il s’agit avant tout de canaliser les capitaux privés vers les meilleurs emplois et de permettre aux investisseurs de mesurer les risques de manière réaliste tout en acceptant de supporter, le cas échéant, les conséquences des erreurs qu’ils auront commises. C’est en fait l’objectif de la plupart des volets des réformes que j’ai déjà mentionnées. Mais, lorsque les choses tournent mal et que la crise éclate, quel doit être le rôle du secteur privé?

Même si on leur donne parfois une importance excessive, les questions liées à l’aléa moral dominent ce débat. Il faut manifestement que nous luttions contre cette idée que les pays en crise ou leurs créanciers peuvent bénéficier de renflouements faciles — et bien sûr contre sa concrétisation. En fait, vous savez fort bien — pour l’avoir appris parfois à vos dépens — que les investisseurs et les pays en crise ont essuyé de lourdes pertes. Pour éviter les crises, il faut en premier lieu éviter de cautionner les prises de risque excessives de certains investisseurs ou les politiques laxistes de certains pays débiteurs. Lorsqu’on met sur pied des mécanismes de gestion des crises, il convient aussi de s’assurer que les plans de renflouement appuyés par les pouvoirs publics bénéficient d’un financement adéquat — y compris sous forme d’une participation volontaire du secteur privé — et que la charge de l’ajustement ne pèse pas de manière disproportionnée sur les pays débiteurs. Le problème est terriblement complexe, mais il est dans l’intérêt de chacun de trouver des solutions, car la participation active et judicieuse du secteur privé — notamment pour financer la sortie de crise — améliorera, à terme, les perspectives des pays touchés comme celles des investisseurs eux-mêmes.

Cinquièmement, le concept de gouvernance — la bonne gestion des affaires publiques — doit s’étendre aussi à l’engagement de mener une politique avisée en matière de protection sociale et de développement humain, car il faut diffuser largement les fruits de la globalisation à travers le monde et au sein de chaque pays. C’est essentiel pour la viabilité de nos programmes. Car tout se tient: une politique économique avisée et une politique sociale équitable se renforcent l’une l’autre, et la croissance de qualité qu’elles permettent est le meilleur antidote à la pauvreté. La prévention des crises reste le meilleur moyen d’éviter une baisse des revenus des plus pauvres, et les systèmes financiers plus solides, une meilleure gouvernance et les améliorations que nous préconisons dans le cadre de la nouvelle architecture financière doivent aider à prévenir ces crises. Si elles se produisent malgré tout, enfin, il est primordial de disposer d’un système de protection sociale solide et bien articulé pour mobiliser un soutien populaire en faveur de l’ajustement nécessaire. Je ne puis donc qu’être encouragé par le communiqué sur la réforme financière internationale publié en février dernier par les ministres des finances et les gouverneurs de banque centrale du Groupe des Sept, qui demandent à nouveau l’élaboration de principes généraux de bonne conduite en matière de politique sociale afin de protéger les plus vulnérables.

La prévention des crises reste le meilleur moyen d’éviter une baisse des revenus des plus pauvres.

Le caractère monétaire du FMI n’a pas empêché notre institution, surtout depuis les années 80, de prendre position de plus en plus fermement sur les politiques, dépenses et mesures de protection sociales. Mais c’est un domaine dans lequel des institutions telles que la Banque mondiale et l’Organisation internationale du travail (OIT) ont reçu mandat de conseiller les gouvernements. Il s’agit maintenant de voir comment encourager les gouvernements à affecter des crédits suffisants aux dépenses sociales sans mettre en péril la rigueur budgétaire, et à engager un dialogue avec les partenaires naturels que sont les organisations patronales et syndicales. Ce n’est pas une tâche facile, j’en conviens, mais je rappelle aussi que l’augmentation du bien-être de tous est notre objectif ultime. Ce pilier social — conjugué au recul de la pauvreté privilégié dans le cadre de développement intégré proposé par Jim Wolfensohn dans l’initiative de la Banque mondiale — devra donc être l’un des fondements de la nouvelle architecture.

Sixièmement, même s’il ne s’agit pas d’une création architecturale spectaculaire, il est on ne peut plus clair qu’un engagement réitéré des grands pays industriels à intensifier la coopération — en renforçant au besoin les accords en vigueur — est indispensable pour équilibrer davantage la croissance et stabiliser le système monétaire international.

Dans une économie globalisée, chaque pays est tributaire des bons résultats des autres et nous ne savons que trop, aujourd’hui, quelles conséquences systémiques peuvent avoir les erreurs commises même par des économies de petite ou moyenne dimension. Cela en dit long sur les formidables responsabilités des Sept dans leur poursuite commune — mais encore trop hésitante — d’une croissance plus rapide tirée par l’économie intérieure. À nous revient de les encourager à lutter contre la volatilité excessive des taux de change et à rivaliser d’adresse dans leur dosage des politiques économiques et dans les réformes structurelles. Car c’est bien là l’«internationalisme responsable» que l’on attend d’eux.

Enfin, les institutions financières internationales, y compris le FMI, doivent être adaptées et renforcées. Pour l’ensemble de celles-ci, cette adaptation doit prendre un triple aspect:...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Avant-propos
• Première partie Une nouvelle architecture financière mondiale
• Seconde partie De la crise à une croissance de haute qualité : quatre itinéraires
• Footnotes