Programmation financière : Méthodes et application à la Tunisie

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 1999
• eBook ISBN: 9781557758088

NONE

Chapitre 1. Introduction

I. Objet et utilisation de l’ouvrage

Cet ouvrage fait partie d’une série d’études de cas publiées en plusieurs langues sous l’égide de l’Institut. Celui-ci a été créé en 1964 au sein du FMI pour offrir des cours de formation pratique aux cadres des administrations financières et des banques centrales des pays membres. L’Institut dispense cette formation au siège du FMI à Washington et à travers le monde sous la forme de cours et de séminaires régionaux et nationaux. Le présent ouvrage est le résultat de l’effort collectif d’une équipe de l’Institut. Il puise dans le fonds commun de recherche et de publications du FMI et de l’Institut, et il bénéficie de l’expérience pédagogique accumulée à l’Institut. Son contenu est utilisé dans le cadre de cours enseignés par l’Institut.

Le but de cet ouvrage est de permettre aux cadres chargés de la politique économique d’améliorer leur compréhension des économies de marché et de se familiariser avec les instruments d’analyse macroéconomique. L’accent est mis en particulier sur les aspects méthodologiques. Ainsi, cet ouvrage est destiné à servir à l’apprentissage pratique de la programmation financière à partir d’une étude de cas sur la Tunisie. On entend par programmation financière au FMI la procédure complexe conduisant à l’élaboration d’un programme économique et financier à moyen terme (appelé programme financier), c’est-à-dire un ensemble de mesures économiques cohérentes permettant à un pays d’atteindre simultanément plusieurs objectifs macroéconomiques compatibles. Ces objectifs portent, en général, sur la croissance, l’inflation et la situation extérieure. L’objet de la programmation financière, plus précisément, est la conception et la mise en oeuvre de politiques économiques cohérentes qui permettent une croissance de qualité.¹

La conception et la mise en oeuvre d’un programme financier sont importantes pour les responsables économiques des pays membres et les services du FMI. Les premiers s’en servent pour conduire la politique économique de leur pays, et les seconds pour mener à bien leur activité de surveillance, de conseil et d’assistance financière. L’objet des consultations, que le FMI entreprend en général annuellement avec tous ses pays membres dans le cadre de son activité de surveillance, est d’analyser leur situation économique et de recommander des politiques macroéconomiques et structurelles pertinentes. Si les pays membres ont besoin de redresser leur situation économique, ils peuvent aussi éventuellement bénéficier d’une assistance financière du FMI et plus généralement de celle de la communauté financière internationale, dans le cadre d’un programme financier.

La présente introduction décrit brièvement la programmation financière et fournit un aperçu général de la situation économique de la Tunisie. L’ouvrage comporte ensuite deux parties principales. La première partie est consacrée à l’analyse des comptes macroéconomiques et de leurs interrelations. Chacun des quatre grands comptes est décrit et analysé, et des exercices d’application sont proposés; puis un chapitre examine les relations entre les comptes des quatre secteurs, avec un exercice pratique à l’appui. La deuxième partie couvre les méthodes de projection propres à chacun des quatre secteurs et les méthodes pour élaborer un programme financier. Chaque chapitre passe en revue brièvement l’évolution récente du secteur en Tunisie, décrit les méthodes de projection usuelles et propose d’effectuer une projection du secteur, compatible avec celles des autres secteurs. Un chapitre explique comment rendre cohérentes, notamment par itérations successives, des projections sectorielles (appelé scénario de référence). Un dernier chapitre traite du mode d’élaboration et de suivi des programmes financiers et débouche sur un exercice d’élaboration d’un programme financier pluriannuel pour la Tunisie (appelé scénario de programme). Des informations supplémentaires sont proposées dans des tableaux en Annexe.

Les méthodes présentées ici ne recouvrent pas l’ensemble des techniques utilisées par les services du FMI. Elles reflètent néanmoins, de façon simplifiée, l’approche généralement suivie par les services du FMI. Les méthodes se fondent sur l’expérience acquise par le FMI dans l’étude des économies des pays membres. Dans un souci de cohérence et de réalisme, les travaux pratiques se rapportent à un seul pays, la Tunisie, pour lequel des données réelles sont, à quelques exceptions près, utilisées. Les renseignements donnés concernant la Tunisie et l’environnement international sont ceux qui étaient connus à la fin de 1992. Pour élaborer un programme financier à moyen terme pour la période 1993–95 dans des conditions aussi proches que possible des conditions réelles de confection de programmes financiers, le lecteur devra s’appuyer uniquement sur les informations sur la Tunisie fournies dans l’ouvrage. Les autorités tunisiennes ont indiqué qu’elles n’avaient pas d’objection à cette publication, dont les auteurs assument seuls la responsabilité.

II. Notions d’ajustement et de programme financier

1. Notion d’ajustement

Un pays confronté à des déséquilibres économiques internes, tels qu’un sous-emploi des facteurs de production ou une hausse excessive des prix, ou externes, tels qu’un déficit ou un excédent de la balance des paiements devra, d’une manière ou d’une autre, procéder à une réduction de ces déséquilibres. Cette réduction, appelée ajustement, peut se faire soit de façon que l’on peut qualifier de “désordonnée”, soit de façon “ordonnée”.

On entend par un ajustement désordonné une correction brutale et non prévue des déséquilibres. L’ajustement désordonné peut refléter des situations diverses. Un cas extrême est celui où les autorités n’interviennent pas ou considèrent qu’elles n’ont pas la possibilité d’intervenir, par exemple parce que le pays est en proie à une crise sociale grave (guerre civile, blocage politique ou crise institutionnelle). Dans ce cas, les déséquilibres économiques s’aggraveront jusqu’à ce se produise un ajustement contraint des déséquilibres. Ainsi, dans le cas d’une crise des paiements extérieurs en raison, par exemple, d’un taux de change surévalué, l’épuisement des réserves internationales et la crise de confiance des créanciers étrangers finiront par contraindre le pays à réduire fortement ses importations, et par affecter la production.

Un autre cas d’ajustement désordonné est celui où les autorités décident de prendre des mesures, mais sans s’attaquer aux racines des déséquilibres économiques. Elles essayent simplement de contrer les effets des déséquilibres par des mesures partielles plutôt que fondamentales. Dans l’exemple cité ci-dessus, elles pourraient imposer des quotas à l’importation et subventionner les exportations au lieu d’ajuster le taux de change et de mener des politiques restrictives. Si, à court terme, on peut espérer contrer les forces du marché, l’expérience a montré qu’à moyen terme cette situation aura tendance à conduire à l’inflation, à la fuite des capitaux, à une crise budgétaire et surtout à des distorsions majeures dans l’allocation des ressources.

On entend par un ajustement ordonné une correction des déséquilibres économiques par la mise en oeuvre de mesures d’ajustement cohérentes, qui assurent à la fois la stabilisation à court terme et la croissance à moyen terme. La réalisation d’un ajustement qualifié d’ordonné consiste à mettre en oeuvre simultanément des mesures de gestion de la demande, c’est-à-dire par des politiques budgétaire, monétaire, du secteur extérieur, et de gestion de l’offre, c’est-à-dire par des politiques structurelles. D’une part, la stabilisation s’effectue en contenant la demande intérieure par rapport à l’offre globale², de préférence la consommation plutôt que l’investissement, par des politiques budgétaire et monétaire restrictives. D’autre part, les conditions d’une croissance durable requièrent une allocation des ressources plus efficace et une utilisation des ressources plus efficiente, en améliorant le fonctionnement des quatre principaux marchés, à savoir les marchés des biens et services, financiers, des changes, et du travail, notamment par des politiques de libéralisation des échanges et des prix, de réforme des entreprises publiques et du système financier, de flexibilité du marché du travail.

A quel moment un pays doit-il procéder à l’ajustement? Il est essentiel d’entreprendre l’ajustement le plus tôt possible, dès les premiers signes de déséquilibre. En effet, les pays qui réussissent le mieux leur développement sont ceux qui suivent de près l’évolution de leur économie et qui réagissent rapidement aux chocs exogènes qu’elle subit. Le FMI, dans le cadre des programmes d’ajustement qu’il appuie (cf. encadré 1.1), permet de mobiliser des financements extérieurs—ses ressources propres et celles des bailleurs de fonds—et donc d’étaler dans le temps les mesures d’ajustement, par un arbitrage entre ajustement et financement. Les programmes d’ajustement des pays appuyés par le FMI s’inscrivent, en général, dans un cadre pluriannuel et sont accompagnés de financements complémentaires.

Encadré 1.1. Etapes conduisant à l’approbation d’un programme financier par le FMI

Les étapes conduisant à l’approbation d’un programme financier par le FMI peuvent être schématisées de la façon suivante:

1. Sollicitation ou demande du pays

Les autorités, en général le Ministre des finances ou le Gouverneur de la banque centrale du pays en question, demandent au Directeur général du FMI ou Directeur du département géographique concerné, qu’une mission vienne ou que des discussions se tiennent afin de s’entendre sur un programme financier.

2. Préparation du mandat

Les services du FMI élaborent une note analysant: (1) la situation économique récente du pays, accompagnée des principaux tableaux sur les différents secteurs, mis à jour à partir des données disponibles les plus récentes (notamment hypothèses de prix à l’exportation et à l’importation utilisées dans les travaux préparatifs pour la publication semestrielle Perspectives de l’économie mondiale, et données fournies par les autorités ou le représentant résident éventuel); et (2) les politiques économiques et financières requises pour redresser la situation.

Cette note, après avoir fait l’objet de circulation interne pour commentaires et accord sur les politiques à suivre, est approuvée par le Directeur général juste avant le départ de la mission. Cette note, ou mandat, donne pouvoir au chef de mission de négocier, ad referendum, un programme financier qui pourrait être appuyé par le FMI.

3. Elaboration du programme financier

Le programme est élaboré par une équipe du FMI et les autorités au cours d’une mission d’environ 1 à 2 semaines d’une équipe du FMI, ou au cours de discussions au siège du FMI à Washington. Il y a: mise à jour des données du passé (n – 1), réestimation des données de l’année en cours (n), projection de l’année de programme (n + 1) dans le cadre de projections à moyen terme (n + 1 à n + 3), en tenant compte des financements extérieurs attendus; appréciation de la situation économique récente, et diagnostic de la situation projetée (n + 1); détermination des objectifs et politiques requises à mettre en oeuvre dans le cadre du programme; définition des techniques de suivi du programme; et préparation, souvent par les services du Fonds, de la “lettre d’intention” des autorités (engagements des autorités de mise en oeuvre de politiques économique et financière) et éventuellement du document cadre de politiques économiques et financières (s’il s’agit d’un programme appuyé par la Facilité d’ajustement structurel renforcée). Le texte est négocié avec les autorités. S’il n’y a pas accord, les discussions sont interrompues et l’équipe du FMI doit rendre compte de l’état des négociations au Directeur général du FMI et le processus reprend éventuellement au point 2 ci-dessus. S’il y a accord, les documents (lettre, document cadre éventuel, et tableaux) sont finalisés, sous réserve d’approbation par le conseil d’administration du FMI.

4. Approbation du programme financier

A son retour au siège le chef de mission rend compte au Directeur général des discussions et fait circuler au sein du FMI pour commentaires les documents du programme. Les commentaires éventuels sont, après accord avec les autorités, intégrés dans les documents. Il y a rédaction d’un rapport présentant la demande d’appui du FMI au programme des autorités, qui doit être prêt plusieures semaines avant la discussion de ce rapport par le Conseil d’administration du FMI. Des engagements fermes sur la couverture de l’écart de financement éventuel sont obtenus. Le Conseil d’administration discute et, en général, approuve le programme, et le premier tirage peut être effectué immédiatement.

La durée totale de ces quatres étapes est le plus souvent d’environ trois à quatre mois, mais elle peut être réduite exceptionnellement à quelques semaines, ou durer en cas de désaccord plusieurs années.

L’exercice de programmation financière de cet ouvrage correspond à la troisième étape ci-dessus.

2. Notion de programme financier

On sait qu’un programme financier est un ensemble complet et détaillé de mesures économiques, conçues pour atteindre des objectifs macroéconomiques compatibles, tels que l’augmentation de la croissance économique, la réduction de l’inflation ou l’amélioration de la position extérieure.

On entend par ensemble complet, un programme global qui couvre les quatre principaux secteurs macroéconomiques (secteur réel, extérieur, budgétaire et financier) et dont les objectifs et mesures envisagés sont cohérents. Pour chacun des secteurs, les mesures envisagées doivent couvrir non seulement les aspects relatifs aux équilibres macroéconomiques, mais aussi les aspects structurels favorisant l’utilisation efficiente des ressources. On entend par ensemble détaillé, un programme ayant non seulement des objectifs macroéconomiques, mais présentant aussi, avec un degré de détail suffisant, les mesures concrètes qui devront être adoptées par les pouvoirs publics, et conduiront à la réalisation de ces objectifs chiffrés. La programmation financière est donc une démarche normative et quantifiée s’appuyant sur une projection globale à moyen terme de l’économie.

Quelle forme revêt un programme financier? En général, un programme financier consiste en une lettre ou un texte de plusieurs pages, qui décrit assez précisément les intentions des pouvoirs publics (d’où le nom célèbre de “lettre d’intention”) en matière de politique économique et financière, et qui est accompagné de plusieurs tableaux comportant des données récentes et prévisionnelles des secteurs réels, extérieur, de finances publiques et monétaire. Ces texte et tableaux sont adressés au Directeur général du FMI en demandant un appui financier. S’il ne s’agit pas d’un Accord de confirmation (accord “Stand-By”) mais d’un Accord appuyé par la Facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), le texte et les tableaux sont également accompagnés d’un Document cadre de politiques économiques et financières et d’une Matrice des mesures élaborés en collaboration avec la Banque mondiale, décrivant les politiques économiques et financières qui seront mises en oeuvre à moyen terme, cadre à l’intérieur duquel s’inscrit le programme financier qui lui-même est souvent annuel.

On peut décomposer la démarche à suivre pour élaborer un programme financier en plusieurs éléments³:

• identification des problèmes économiques, de leur nature cyclique ou structurelle, des éléments sur lesquels les autorités peuvent agir et des éléments qui sont hors du contrôle des autorités; évaluation de la situation économique future et appréciation des déséquilibres éventuels à partir de l’élaboration d’un scénario de référence, c’est-à-dire d’une projection cohérente des quatres grands secteurs en supposant la politique économique inchangée; cette évaluation, ou diagnostic, de la situation économique future permet aussi de mettre en lumière quels objectifs pourraient, de façon réaliste, être retenus dans le cadre d’un programme, et quels types de politiques devraient être mis en oeuvre pour les atteindre;
• détermination des objectifs à atteindre pendant la période du programme, tels que la croissance économique, l’inflation, et la situation des comptes extérieurs;
• élaboration des politiques économiques requises pour atteindre les objectifs visés, en particulier politiques budgétaires, monétaires, et de taux de change, ainsi que politiques structurelles;
• préparation de projections macroéconomiques cohérentes, incorporant les objectifs et l’impact des mesures de politique économique; ces projections macroéconomiques constituent le scénario de programme; et
• intégration dans les projections macroéconomiques cohérentes de l’utilisation des ressources financières (notamment du FMI).

Le suivi du programme financier pourra être effectué à partir d’un certain nombre d’indicateurs économiques et financiers, quantitatifs (par exemple, rester en-deçà d’un certain niveau de crédit à l’Etat) ou qualitatifs (par exemple, mettre en oeuvre des éléments d’une réforme fiscale). Ces indicateurs sont en général établis en début de programme et suivis de façon trimestrielle.

III. Aperçu général sur l’évolution économique récente en Tunisie⁴

Les progrès réalisés par la Tunisie dans la voie de l’ajustement structurel...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Table des matières
• Remerciements
• Chapitre 1. Introduction
• Première partie: Comptes macroéconomiques et leurs interrelations
• Deuxième partie: Projections sectorielles et programmation financière
• Annexe: Tableaux complémentaires
• Liste des principales abréviations
• Bibligraphie sommaire
• Encadrés
• Footnotes