Le FMI et l'aide à l'Afrique subsaharienne

International Monetary Fund. Independent Evaluation Office

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2007
• eBook ISBN: 9781589066595

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Chapitre 1. Introduction

Ce rapport expose les principales constatations et recommandations d’une évaluation indépendante du rôle et des résultats du FMI dans la détermination de l’enveloppe de ressources extérieures des pays à faible revenu d’Afrique subsaharienne (ASS). L’évaluation a été centrée sur l’aide—la source principale de financement extérieur pour la plupart de ces pays—et en particulier sur la manière dont se sont articulés les rapports du FMI avec les pays bénéficiaires et les donateurs au regard de la fourniture et de l’utilisation de l’aide destinée à la réduction de la pauvreté et à d’autres objectifs de développement. Elle s’est concentrée sur les programmes appuyés par la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC)—le principal instrument du FMI pour ses activités opérationnelles en Afrique subsaharienne.

L’évaluation a porté sur la période 1999–2005—époque de changements d’importance majeure dans le contexte extérieur des activités du FMI en Afrique subsaharienne. C’est une époque où les résultats macroéconomiques de nombreux pays d’Afrique subsaharienne s’améliorent, avec des taux de croissance en hausse et des taux d’inflation en baisse—mais où la proportion de la population qui vit dans la pauvreté ne change quasiment pas. C’est l’époque où la communauté internationale adopte les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), soutenus par le Consensus de Monterrey sur la nécessité pour les pays en développement d’adopter de meilleures politiques et l’offre par les pays développés d’une aide et de possibilités de commerce meilleures et plus importantes. C’est le moment où l’aide à l’Afrique subsaharienne se redresse, après les baisses enregistrées au début des années 90, et où les donateurs commencent à passer à l’appui budgétaire multi-donateurs dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne. Toutes ces évolutions ont eu des conséquences pour les activités du FMI.

Au sein du FMI, la période d’évaluation commence avec l’introduction de la FRPC—au cours de la dernière année du mandat de M. Camdessus comme Directeur général du FMI—et s’achève avec le lancement de la Stratégie à moyen terme (SMT). Le nouveau millénaire approchait, et les pressions s’accumulaient sur les pays membres du FMI en faveur d’une action dans le domaine de l’allégement de la dette et de la réduction de la pauvreté. Les principaux thèmes de l’Assemblée annuelle de septembre 1999 furent l’initiative PPTE renforcée, le processus de stratégie de réduction de la pauvreté (SRP), et la transformation de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR) en facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC). Dans cette nouvelle optique, qui fut rendue opérationnelle par les Conseils d’administration de la Banque mondiale et du FMI avant la fin de 1999, les rôles du FMI et de la Banque mondiale s’interpénétraient étroitement dans le cadre des processus du DSRP et de l’initiative PPTE. Au cours des quelques années suivantes beaucoup d’expérimentations eurent lieu, les initiatives nationales prenant de l’élan par l’intermédiaire du processus de la SRP.

Tandis que se déroulaient les évolutions mentionnées ci-dessus pendant la période étudiée, apparurent des variantes de critiques de longue date sur les activités du FMI en Afrique subsaharienne, dont trois fournissent un point de référence pour l’évaluation. La première est que les programmes appuyés par le FMI ont eu pour effet de bloquer l’utilisation de l’aide disponible pour l’Afrique subsaharienne en raison de leur caractère macroéconomique excessivement conservateur. La deuxième est que ces programmes ont manqué d’ambition dans la projection, l’analyse et l’identification des possibilités d’emploi des apports d’aide destinés aux pays d’Afrique subsaharienne, ce qui a pu en soi modérer la fourniture effective d’aide par les donateurs. La troisième est que les programmes appuyés par le FMI n’ont guère fait avancer la réduction de la pauvreté et de l’inégalité des revenus, contrairement à la rhétorique institutionnelle sur ce sujet.

Le cadre d’évaluation utilisé par l’équipe d’évaluation pour examiner les résultats des services du FMI dans ces domaines repose sur les politiques approuvées par le Conseil d’administration. Ces politiques résument ce que les administrateurs du FMI ont déterminé être le rôle du FMI dans ces domaines, fournissant ainsi aux services le cadre directeur de leur activité¹. L’interprétation des décisions du Conseil d’administration en orientations opérationnelles par la direction à l’intention des services a aussi été prise en compte dans le cadre d’évaluation. La communication du FMI, exprimée par les discours de ses dirigeants, les communiqués de presse, les articles et les lettres aux journaux du département EXR est également pertinente. Cette communication constitue un canal important de présentation des positions du FMI et d’information du grand public sur ce que le FMI a entrepris de faire.

Un des thèmes récurrents de l’évaluation porte sur l’écart qui existe dans la perception du public entre ce que le FMI s’était engagé à faire en matière d’aide et de réduction de la pauvreté et ce qu’il a effectivement pratiqué au niveau des pays. Dans un certain nombre de cas, le partenariat du FMI avec la Banque mondiale à l’appui du processus de la SRP, avec le suivi mondial et d’autres initiatives—ainsi que la communication y afférente—ont brouillé la perception des responsabilités du FMI en matière d’aide et de réduction de la pauvreté au niveau des pays. Afin de distinguer le rôle et la mission spécifiques du FMI de ceux de la Banque mondiale et d’autres partenaires—ainsi que de celui des autorités que leurs efforts soutiennent—l’équipe d’évaluation s’est étroitement concentrée sur les constats relatifs aux programmes appuyés par la FRPC, qui est l’instrument utilisé par le FMI pour soutenir les pays dans la mise en œuvre de la démarche du DSRP, et à laquelle 29 pays d’Afrique subsaharienne ont fait appel pendant la période de 1999 à 2005 sur laquelle porte l’évaluation.

Sur cette toile de fond, ce rapport détaille les principaux points de l’évaluation, en s’attachant à ce que le FMI a effectivement fait en matière d’aide et de réduction de la pauvreté en Afrique subsaharienne par rapport à ce qu’il s’était engagé à faire. Le reste du rapport est structuré comme suit: le chapitre 2 examine les constatations empiriques et documentaires sur la façon dont les programmes de la FRPC en Afrique subsaharienne ont traité 1) la place faite à l’aide dans la conception des politiques macroéconomiques; 2) la prévision et l’analyse de l’aide; et 3) les objectifs de la FRPC en faveur des pauvres et de la croissance. Le chapitre 3 étudie les interactions des services du FMI avec les autorités—le principal client du FMI—, les donateurs bilatéraux et multilatéraux, et la société civile en ce qui concerne l’aide et les questions connexes. Le chapitre 4 examine les moteurs du comportement du FMI—les politiques approuvées par le Conseil d’administration, l’impulsion, les déclarations et les directives de la direction, et les vues de ses services. Le chapitre 5 présente les constatations et les recommandations de l’évaluation. L’annexe 1 résume les conclusions pertinentes du Conseil d’administration. L’annexe 2 décrit l’analyse quantitative de l’évaluation. L’annexe 3 donne le profil des 29 pays de l’échantillon évalué et analyse les constatations des revues des économistes chargés des pays. L’annexe 4 examine les résultats des études de cas. L’annexe 5 résume la méthodologie et les résultats du questionnaire d’enquête.

Chapitre 2. Programmes et politiques des pays

Ce chapitre traite des constatations de l’évaluation concernant les questions relatives à l’aide dans la conception des programmes appuyés par la FRPC. Il couvre: 1) les liens entre l’aide et l’ajustement du compte extérieur courant et du budget dans les programmes FRPC; 2) l’analyse de l’aide dans les programmes FRPC; et 3) les objectifs de la FRPC en faveur des pauvres et de la croissance¹. Le chapitre porte sur la conception des programmes—à la fois pour la période initiale du programme FRPC et pour les périodes de programme suivantes après chaque revue—, car c’est au stade de la conception que l’influence et la contribution des services du FMI apparaissent le plus clairement.

Le graphique 2.1 donne un aperçu de l’évolution de l’aide, des indicateurs macroéconomiques, de la croissance et de la réduction de la pauvreté en Afrique subsaharienne. Le panneau A résume les tendances récentes de l’aide. Comme on peut le voir, l’aide publique au développement (APD) aux 29 pays d’Afrique subsaharienne étudiés a diminué pendant la période FASR, a atteint son niveau le plus bas en 1999, et s’est relevée pendant la période FRPC. Ces évolutions reflètent l’évolution de l’environnement de l’aide pour l’Afrique subsaharienne depuis l’adoption des OMD et l’amélioration des résultats de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, qui joue un rôle dans les projets d’aide des donateurs. Le panneau A montre également les tendances des dons d’allégement de dette, en croissance rapide à partir de 2002.

Graphique 2.1. Tendances de l’aide, politiques conduites et résultats obtenus en Afrique subsaharienne

Trois facteurs méritent d’être relevés dans l’évolution de l’aide. Le premier est que la baisse de l’aide pendant la période de la FASR a touché la quasi-totalité des pays d’Afrique subsaharienne, tandis que la reprise pendant la période de la FRPC a touché surtout deux groupes de pays—les pays sortant d’un conflit et les pays affichant de bons résultats. Le deuxième est que la volatilité de l’aide est restée élevée sur toute la période (voir le panneau B)². Troisièmement, l’aide présentée dans le paneau A inclut les dons et les prêts concessionnels comportant un élément de don d’au moins 35 %. Conformément aux directives du FMI, tous les programmes FRPC limitent strictement—et souvent excluent totalement—les emprunts extérieurs non concessionnels publics ou à garantie publique, et placent des limites spécifiques au degré minimal de concessionnalité acceptable³.

Le graphique 2.1 illustre aussi l’amélioration des politiques et des résultats macroéconomiques des 29 pays d’Afrique subsaharienne participant à la FRPC. Comme le montrent les panneaux C et D, tant les déficits publics que l’inflation ont fortement diminué depuis le milieu des années 90. La croissance du revenu par habitant, bien qu’encore basse, est devenue beaucoup plus régulièrement positive, et les revenus par habitant ont commencé à se relever de leurs points bas du milieu des années 90. Il est clair que des difficultés énormes demeurent pour l’avenir, en particulier sur le plan de la réduction de la pauvreté, le nombre de personnes vivant avec moins de 1 dollar par jour n’ayant pas encore enregistré de diminution significative.

Place accordée à l’aide

Cette section présente les constatations de l’évaluation relatives à la conception des programmes appuyés par la FRPC comme point de départ d’une réponse aux critiques qui s’inquiètent de ce que le FMI «bloque» ou empêche le plein emploi du financement disponible auprès des donateurs. À cette fin, l’évaluation a étudié les correspondances entre les variations de l’aide prévue et les variations des niveaux programmés des déficits du budget et du solde extérieur courant⁴. Dans l’acception du cadre «dépense-absorption» défini par le FMI en 2005 (voir encadré 2.1), cette section du rapport cherche à déterminer: 1) quelle part de l’accroissement de l’aide était programmée pour être absorbée (par des importations nettes plus élevées); et 2) quelle part de l’accroissement de l’aide était programmée pour être dépensée (en dépenses publiques nettes plus élevées). Elle étudie aussi 3) comment les programmes FRPC analysaient la capacité d’absorption de l’aide et 4) les «clauses d’ajustement» des programmes FRPC déterminant si les surcroîts d’aide inattendus pouvaient être dépensés et absorbés, et dans quelle mesure.

Ajustement du compte extérieur courant

L’analyse empirique de l’évaluation constate que la situation des pays, mesurée en utilisant le niveau des réserves internationales comme variable de substitution, est le principal facteur qui détermine si le programme FRPC autorise l’absorption d’aide additionnelle, et dans quelle mesure. Elle constate aussi qu’en moyenne les programmes FRPC en Afrique subsaharienne n’appellent pas à un ajustement du solde extérieur courant au cours de la première année du programme. C’est là une différence avec les programmes FASR pour l’Afrique subsaharienne, qui appelaient habituellement à un ajustement considérable du solde extérieur courant au cours de la première année du programme. Les faits constatés indiquent que cette modification de l’orientation des programmes était motivée par des attentes accrues d’apports d’aide au cours de la première année du programme ainsi que par l’amélioration des niveaux des réserves. Abstraction faite de ces deux déterminants de la conception des programmes, on ne constate aucune trace sur la période d’une modification indépendante de la conception des programmes concernant l’absorption programmée de l’aide additionnelle.

En moyenne, sur l’ensemble de l’échantillon et de la période, les programmes FRPC d’Afrique subsaharienne ont programmé une absorption immédiate d’environ 60 % des augmentations d’aide attendues. Comme le montre le graphique 2.2, les augmentations attendues d’aide dans les programmes FRPC d’Afrique subsaharienne sont en moyenne corrélés à un creusement du solde extérieur courant⁵ de 63 % de l’augmentation attendue. Les 37 % restants sont affectés à l’augmentation des réserves internationales⁶. Cette relation est sensiblement influencée par le stock initial de réserves mesu...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Avant-propos
• Abréviations et sigles
• Résumé analytique
• 1 Introduction
• 2 Programmes et politiques des pays
• 3 Gestion des relations du FMI en Afrique subsaharienne
• 4 Facteurs institutionnels du comportement du FMI
• 5 Constatations et recommandations
• Annexes
• Bibliographie
• Encadrés
• Footnotes