El Gobierno Corporativo del FMI : Una evaluación

International Monetary Fund. Independent Evaluation Office

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2008
• eBook ISBN: 9781589067516

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IV. Conclusiones sobre cada uno de los diferentes órganos de gobierno

31. Este capítulo presenta conclusiones específicas sobre el CMFI, el Directorio y la alta gerencia. Para cada uno de estos órganos de gobierno identifica virtudes y deficiencias al responder las siguientes preguntas: si las funciones reglamentarias de cada uno de estos órganos están claras; si hay superposiciones o lagunas en esas funciones; si se podrían modificar las estructuras o los procesos para incrementar la eficacia; si los órganos de gobierno y sus integrantes deben rendir cuentas de su comportamiento, su desempeño y el resultado de sus actos; cuáles son los costos del gobierno corporativo, y si los órganos de gobierno les brindan a las partes interesadas suficiente acceso para expresar sus opiniones.

A. El Comité Monetario y Financiero Internacional

32. Ambigüedad. Como el CMFI, al igual que su antecesor, el Comité Provisional, es un órgano consultivo de la Junta de Gobernadores, sus comunicados carecen de carácter legal y sirven solamente para asesorar a los gobernadores e, indirectamente, al Directorio. Sin embargo, en la práctica, los directores, la alta gerencia y el personal técnico toman los comunicados como pautas para el programa de trabajo de la institución en los meses siguientes. Es natural que así ocurra, ya que el CMFI está integrado por los mismos gobernadores que designan o eligen a los directores y la alta gerencia. Esta ambigüedad de las declaraciones del CMFI limita el grado de rendición de cuentas del Directorio y de la alta gerencia por la implementación (o falta de implementación) de las iniciativas del Comité. La incongruencia entre las funciones y responsabilidades oficiales y efectivas del CMFI, y la ambigüedad de sus comunicados, le restan legitimidad al Comité y complican la rendición de cuentas. Análogamente, el Comité para el Desarrollo fue creado para asesorar a los Gobernadores del Banco Mundial y del FMI sobre temas críticos en temas de desarrollo, pero en la práctica parece ocuparse más que nada del trabajo del Banco Mundial y recibe escasa atención del Directorio, la alta gerencia y el personal técnico del FMI.

Recuadro 1. El Consejo: Un órgano de gobierno ministerial

La Segunda Enmienda del Convenio Constitutivo del FMI abre la posibilidad de establecer un órgano decisorio y político a nivel de ministros o gobernadores, entre la Junta de Gobernadores y el Directorio y con el mismo número de miembros que este último. El Presidente del Consejo sería seleccionado por los miembros. De acuerdo con el Convenio, el Consejo “supervisará la gestión y la adaptación del sistema monetario internacional, incluido el funcionamiento continuo del proceso de ajuste y la evolución de la liquidez global” y además “examinará la evolución de la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo.” La creación del Consejo exige una mayoría del 85 por ciento de los votos de la Junta de Gobernadores, cifra que nunca se ha alcanzado, por lo que el Consejo no se ha puesto en funcionamiento todavía. A diferencia de lo que sucede en el Directorio, los votos asignados a cada país de un grupo pueden emitirse por separado.

33. Virtudes. Pese a la falta de claridad en cuanto a su función, el CMFI desempeña un papel importante en el gobierno corporativo del FMI. Sus reuniones semestrales sirven para forzar momentos de decisión que pueden facilitar una solución transada o cerrar cuestiones de política pendientes. El comunicado emitido al final de las reuniones del Comité es fruto del consenso, lo cual confiere mayor legitimidad a las iniciativas elaboradas previamente por agrupamientos como el G-7, el G-20 y el G-24, y promueve un sentido de pertenencia política en torno a las políticas definidas dentro del Fondo. Nuestras encuestas entre las principales partes interesadas revelan una satisfacción general con la calidad de los comunicados del CMFI; una gran mayoría de las autoridades de los países miembros y de los miembros del Directorio se manifestaron, como mínimo, “algo satisfechos” con el grado en que los comunicados reflejan las opiniones de los gobernadores que conforman el CMFI y con la claridad de la orientación que brindan¹⁷.

34. Deficiencias y limitaciones. La evaluación detectó también deficiencias importantes que le restan valor a la contribución que realiza el CMFI al gobierno corporativo de la institución. Primero, el CMFI no ejerce una supervisión del Directorio ni de la alta gerencia, tarea para la cual carece de cimientos jurídicos como órgano consultivo. Esta es una laguna significativa en el gobierno corporativo global. Segundo, las reuniones del CMFI desempeñan un papel muy limitado como foro para las negociaciones de fondo, algo natural teniendo en cuenta que se trata de un comité consultivo que se reúne unas horas cada seis meses y al cual muchos gobernadores llegan sin estar preparados para negociar. Tercero, la mayoría de los observadores cree que el vínculo entre el CMFI y las reuniones del G-7 y de otros agrupamientos de países incrementa la eficacia del Comité, pero muchas de las partes interesadas piensan que atenta contra el sentido de pertenencia y la rendición de cuentas, y que si estos últimos fueran más fuertes y se viera con más claridad que el CMFI reviste una importancia central para los países del G-7, las delegaciones se prepararían mejor para las reuniones, lo cual realzaría la eficacia del CMFI y del Fondo.

35. Cuestiones de procedimiento. En las entrevistas con participantes del CMFI salieron a la luz una serie de deficiencias de procedimiento. Primero, preocupa el hecho de que el Presidente del Comité pueda ejercer una influencia desproporcionada en el contenido de los comunicados y que otros obstáculos (sobre todo un dominio limitado del idioma inglés) restrinjan la participación de algunos Gobernadores del CMFI (o de sus representantes) en el proceso de redacción. Segundo, el CMFI carece de un proceso abierto y transparente de selección del presidente. Tercero, el formato de las reuniones influye en su valor; los Gobernadores del CMFI entrevistados piensan que las reuniones de desayuno, en las cuales pueden participar únicamente los titulares, son una plataforma valiosa para un intercambio de ideas abierto, franco y de alto nivel, y en algunas ocasiones para negociaciones de fondo. Las sesiones de almuerzo cuentan con una menor concurrencia de ministros, y para algunos gobernadores las sesiones plenarias a menudo son una formalidad poco fructífera. En cuanto a las reuniones de los viceministros del CMFI, las opiniones son encontradas. Para más o menos la mitad de las autoridades resultan valiosas, en tanto que más del 70 por ciento de los actuales y antiguos miembros del Directorio considera que agregan poco valor.

36. Tamaño y costos. Más de la mitad de las autoridades encuestadas considera que el número actual de gobernadores que hay en el CMFI equilibra debidamente la eficacia con la necesidad de representación y legitimidad, algo en lo que coinciden los miembros del Directorio y el personal de alto rango. Las autoridades tampoco consideran que el costo de las reuniones del CMFI sea desproporcionado, especialmente porque las reuniones están programadas para coincidir con reuniones complementarias.

B. El Directorio Ejecutivo

37. Esta sección compara las virtudes y las deficiencias principales del Directorio. Describe que hay tensión entre las funciones de ejecución y de supervisión del Directorio, es decir, entre colaborar con la alta gerencia en los asuntos diarios del FMI por un lado, y desempeñarse como supervisor en nombre de los propietarios de la organización por el otro. Luego analiza la estructura y el funcionamiento del Directorio, revisa las aptitudes y la experiencia de sus miembros y concluye con una discusión sobre asuntos de la rendición de cuentas.

38. Virtudes y deficiencias. Para el FMI, el Directorio es una fuente importante de legitimidad. El sistema de grupos de países ofrece cierto grado de representación a los 185 países miembros, sin la parálisis que se observa en algunas organizaciones internacionales cuyos directorios ofrecen representación universal. El Directorio examina y aprueba prácticamente todas las estrategias y políticas, y desempeña un papel limitado en su elaboración. A menudo es un foro en el cual se debaten las recomendaciones avaladas por el CMFI promoviendo un sentido de pertenencia. Pero el papel que desempeña el Directorio en el gobierno corporativo también adolece de deficiencias. Primero, el Directorio ejerce una supervisión limitada de la alta gerencia y de la institución en general. Segundo, aunque la mayoría de los directores tiene líneas de responsabilidad claras con sus respectivas autoridades, no existe un mecanismo para que el Directorio evalúe su propio desempeño como órgano ni para que reciba la opinión de la Junta de Gobernadores en ese plano. Tercero, el porcentaje del presupuesto administrativo dedicado al Directorio parece elevado en comparación con el de otras organizaciones internacionales.

39. ¿Directorio ejecutivo o supervisor? El Directorio está encargado de llevar a cabo la “gestión de los asuntos del Fondo” y de ejercer el “control general” de la alta gerencia, y desde el comienzo se entendió que ese mandato le concede una función ejecutiva, con una participación considerable en el funcionamiento del FMI día a día. Esta interpretación es congruente con la designación de “Director Ejecutivo” que figura en el Convenio Constitutivo y con la exigencia de que ejerza “sus funciones en sesión permanente.” El FMI probablemente necesitaba un directorio ejecutivo en los primeros tiempos, cuando la institución tenía oficialmente autoridad sobre el sistema de paridad cambiaria y las comunicaciones entre los directores y las autoridades de sus respectivos países eran limitadas. Por esa razón, los directores debían gozar de la confianza de las autoridades y poseer gran experiencia y profundos conocimientos macroeconómicos. Esa función ejecutiva también era posible de cumplir porque había apenas una docena de directores.

40. Aunque oficialmente el Directorio sigue cumpliendo esa misma función ejecutiva, los cambios que experimentaron su mandato y sus operaciones, además de la cantidad de países miembros y de personal técnico¹⁸, la complican muchísimo. El Directorio se ha duplicado de contar con 12 miembros a contar con 24 miembros, un número demasiado grande para cumplir una función ejecutiva eficaz según las normas actuales de gobierno corporativo¹⁹. En el sector privado, por ejemplo, los directorios ejecutivos rara vez tienen más de 12 integrantes y, aun en el sector de las instituciones sin fines de lucro, hay una tendencia a contar con directorios más pequeños²⁰. En comparación con otras organizaciones internacionales de tamaño parecido, el FMI tiene un directorio relativamente compacto, pero en esas otras organizaciones el directorio desempeña una función de representación y supervisión, más que ejecutiva²¹. Gracias al avance de las comunicaciones durante las seis últimas décadas, ya no es tan necesario que un directorio desempeñe una función ejecutiva; las autoridades pueden hacer llegar instrucciones a los directores (y directamente a la alta gerencia) de manera prácticamente instantánea desde las capitales donde se encuentren, con lo cual ha disminuido la necesidad de contar con directores capaces de actuar de manera independiente, permitiendo que las autoridades puedan enviar representantes de menor rango.

41. La realidad de hoy requiere que el Directorio juegue un papel de supervisión eficaz. El Directorio tiene una participación apenas limitada en muchas de las funciones que normalmente se asocian a un órgano supervisor, a saber: la supervisión fiduciaria (administración financiera, control de riesgos y prevención de casos de falta de ética y conflicto de intereses) y la supervisión de los recursos humanos y las políticas administrativas. A la vez, a juzgar por otras evaluaciones de la OEI y por estudios preparados para la presente evaluación, el Directorio desempeña una función estrictamente reactiva en lo concerniente a la formulación de estrategias y no lleva a cabo un monitoreo eficaz de la puesta en práctica de las políticas. Su participación en las operaciones cotidianas lo distrae de estas funciones de supervisión necesarias y le dificulta llevarlas a cabo con independencia.

Estructura y funcionamiento del Directorio

42. Tamaño del Directorio y composición. Las variaciones en el tamaño del Directorio sugieren un intercambio entre la eficacia ejecutiva por un lado, y la representación y la legitimidad por el otro. Los dilemas resultantes de este intercambio no son fáciles de resolver y no hay consenso entre los directores sobre el tamaño adecuado de este órgano; la mitad piensa que es demasiado grande, y la otra mitad que es apropiado o demasiado pequeño. Entre el personal de alto rango, una gran mayoría piensa que el Directorio es demasiado grande. Más del 60 por ciento de las autoridades encuestadas opina que el tamaño actual representa un equilibrio correcto entre la eficacia y la representación, pero alrededor de una cuarta parte piensa que debería ser más grande.

43. Comités del Directorio. En la mayoría de las corporaciones públicas y privadas, así como en otras organizaciones intergubernamentales, los directorios crean un sistema de comités que les permite funcionar con más eficacia y eficiencia. Los comités les ofrecen a los directores un foro para debatir medidas de política independientemente de la alta gerencia, considerar cuestiones técnicas en más detalle que durante las sesiones plenarias y supervisar con regularidad las iniciativas nuevas y las políticas acordadas. Actualmente, el Directorio del FMI tiene nueve comités permanentes²². Estos promueven deliberaciones menos formales que las sesiones plenarias del Directorio, pero varios carecen de suficiente independencia respecto de la alta gerencia como para servir de foro abierto de debate entre los directores. Asimismo, existe una renuencia a utilizar los comités para simplificar las deliberaciones del Directorio forjando consensos y zanjando diferencias (pese a que la autoridad decisoria seguiría estando en manos del Directorio en pleno, como lo estipula el Reglamento). Por lo tanto, las deliberaciones de los comités se repiten muchas veces a nivel del Directorio y por ende no contribuyen a la eficacia del Directorio e incluso quizás atenten contra la eficiencia.

44. Uso del tiempo y valor agregado....

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Abreviaturas
• Resumen ejecutivo
• I. Introducción
• II. Marco analítico y fuentes de datos
• III. Virtudes y deficiencias del gobierno corporativo del FMI
• IV. Conclusiones sobre cada uno de los diferentes órganos de gobierno
• V. Conclusiones y recomendaciones para realzar la eficacia, la rendición de cuentas y la representatividad en el FMI
• Bibliografía
• Anexos
• Footnotes