Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo III

Viviana Marcela Beltrán Bustos, Álvaro Hernando Cardona González, Nino Cavallo, Diego Felipe Contreras Pantoja, Jaime Augusto Correa Medina, María Daniela Rosa de la Calderón, Claudia María Gafner-Rojas, William Gallo Aponte

• Publisher: Universidad Externado
• Year: 2020
• ISBN:
  9789587903126
• Topic: Derecho
• Subtopic: Derecho agrario

Con la periodicidad anual que corresponde, el Grupo de Investigación del Departamento de Derecho del Medio Ambiente presenta el tomo III de la Colección Derecho de Tierras, el cual es resultado de la convocatoria que se hace periódicamente a los investigadores, a los profesores de la especialización en Derecho de tierras, y a la comunidad académica en general, para que estudien y presenten los aspectos centrales de esta rama del ordenamiento jurídico. En esta oportunidad el trabajo se centró en cinco temas generales: el acceso a las tierras; los sujetos de acceso a las tierras y su formalización; la gestión predial y la planificación; la productividad agropecuaria, y los asuntos medioambientales.

CAPÍTULO 1
ACCESO A TIERRAS

ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ^*

Ponderación del proceso administrativo de formalización de tierras

SUMARIO

Introducción. I. Reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras. A. Análisis de los procesos administrativos para acceder a las tierras rurales. B. Análisis de los procesos administrativos para formalizar la propiedad rural. 1. La Resolución 452 de 2010. 2. El Decreto ley 902 de 2017. II. ¿Se agotará el programa de acceso a tierras? Conclusiones. Bibliografía.

RESUMEN

Desde la expedición de las normas que en Colombia han servido para adelantar la denominada “reforma agraria”, se ha pretendido regularizar la tenencia de los predios rurales. Para esa tarea se ha entendido que es necesario terminar con la informalidad en los traspasos de los títulos que acreditan el derecho de dominio, ya sea para expropiar predios para la redistribución entre los hombres del campo, o para definir quiénes son los reales propietarios, y que se están aprovechando adecuadamente para garantizar la seguridad alimentaria de la Nación.

Aunque la normatividad contempla diversos procedimientos para establecer la auténtica titularidad sobre predios rurales, aunque no formalizada, y las maneras, judiciales o administrativas para hacerlo, no se ha establecido la efectividad de los segundos. Y aunque ha habido una persistente desconfianza en los procedimientos administrativos para formalizar la propiedad, un análisis actualizado permite aseverar que estos son más eficaces para resolver el problema y evitar conflictos sociales futuros.

PALABRAS CLAVE

Bienes baldíos; adjudicación administrativa; campesinos; conflictos sociales; derecho agrario; derecho de tierras; dominio privado; dominio público; tierras.

ABSTRACT

Since the issuance of the regulations that in Colombia have been issued to advance what has been denominated as the “agrarian reform”, which attempt has been to regularize the ownership of rural properties. For this task it has been understood that it is necessary to end the informality in the transfer of titles that accredit the right of ownership either to be able to expropriate land for re-distribution among rural men, or to define who the real owners are and that these lands are being used properly to ensure the food security of the Nation.

Although the regulations contemplate various procedures to establish authentic ownership over rural properties, although not formalized, and the judicial or administrative ways to do so, which effectiveness have not been established. And although there has been a persistent distrust in the administrative procedures to formalize the property, an updated analysis allows to assert that these are more effective to solve this problem and avoid future social conflicts.

KEYWORDS

Vacant goods; Administrative adjudication; Farmers; Social conflicts; Agricultural law; Land rights; Private domain; Public domain; Land.

INTRODUCCIÓN

Entre las preocupaciones que asaltan al Derecho de Tierras está la de integrar una reforma agraria, formalizando plenamente la titulación de dominio de las tierras que se hallen bajo la denominada falsa tradición, es decir, la transmisión de un derecho o un bien inmueble del cual se es titular, como cuando se vende una cosa ajena o se vende el derecho de cuota sobre la sucesión del titular de dominio, porque lo que se transmite es la expectativa que tiene el que vende y no la plena certeza o certeza indiscutida de propiedad; por esa razón a dichos actos también se les conoce como trasmisiones incompletas del derecho dominio.

Para mejorar las condiciones del campo no basta con distribuir mejor (¿o redistribuir?) las tierras productivas rurales, sino que es necesario, además, sanear los títulos de dominio sobre todos los predios rurales para contribuir con la seguridad jurídica nacional, facilitar el acceso al crédito y a la transferencia de tecnología, propiciar el racional y adecuado uso del suelo, e incluso, contribuir con una mejor distribución de las aguas y demás recursos naturales para la producción agropecuaria. Como se destacara de diversas maneras en este artículo, “No se trata solo de adelantar programas que permitan la adquisición de predios de propiedad privada, sino que se exige regularizar la propiedad luchando contra la ilegalidad en la posesión y propiedad” (Parra Cristancho, 2017: 188).

Aunque se ha hecho énfasis en la propiedad de la tierra como objeto del Derecho de Tierras, y en especial de la transformación del campo, se evidencia en las normas primigenias sobre la materia un descuido en cuanto a su formalización. Basta con repasar el contenido del primer artículo de la Ley 160 de agosto de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones” para observarlo. Allí se prescribe:

[…] Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.

Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.

[…]

Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.

De lo transcrito se puede evidenciar que no se contemplaban los procedimientos administrativos para regularizar la tenencia de la tierra de quienes no se puede discutir el derecho de propiedad, salvo la protocolización de dicho derecho. Más aún, expresamente esta ley no menciona el término “falsa tradición”, como tampoco lo hacía la Ley 200 de 1936. Incluso el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) fue visto primero como una entidad administradora de nuevas tierras y no como un ente de gestor para poner fin a las prácticas sociales de trasladar las tenencias con ánimo de dominio pero mediante documentos informales basados en la buena fe de los campesinos. Ya muy entrado el siglo pasado esto se entendió y la normatividad actual corrige el yerro ya que, junto con la adquisición y redistribución de las tierras, esto también suma en la compleja tarea estatal de mejorar las condiciones para el hombre del campo; por cierto, como estrategia de soberanía, autodeterminación y seguridad nacional.

Colombia no puede aplazar más la gigantesca tarea de precisar en todo su territorio al titular del derecho de dominio sobre los predios rurales. Cualquier acción honesta y eficaz que se quiera adelantar para hacer “reforma agraria” pasa por el cumplimiento del deber estatal de conocer cuántos predios existen; si pertenecen al Estado (por ser baldíos o hallarse bajo titularidad de dominio como bienes propiamente fiscales) o pertenecen a los ciudadanos; recuperar ciertamente los baldíos y destinarlos a las funciones administrativas o ecológicas para lo cual tienen vocación; precisar la titularidad de los particulares sobre los predios (si existen títulos o posesión legítima), y garantizar las áreas necesarias para la subsistencia digna del hombre del campo. Así que, en materia de tierras rurales, el papel del Estado o de la actividad pública se debe concentrar sustancialmente en “la tutela al sector rural y su desarrollo dotando a sus miembros de certeza y seguridad jurídica sobre la tenencia y explotación de sus bienes” (Gallardo Zúñiga y Torres Bueno, 2018: 15b), en adelantar acciones para que quienes transforman fundos rurales en la creencia de poseer títulos plenos de dominio, realmente los tengan, y en conocer con exactitud quién es el titular de todos los predios rurales (sean del Estado o de un particular), lo cual es una tarea de no poca monta.

Existen dos maneras de adquirir pleno dominio sobre un inmueble rural: mediante la adjudicación, figura jurídica exclusiva para sacar un predio del amparo, dominio y posesión del Estado (como supremo administrador de los bienes de la Nación) y entregarlo a un ciudadano, o utilizando otras figuras jurídicas propias del derecho privado mediante las cuales los ciudadanos enajenan sus bienes en favor de otros. A su vez, en este último caso existen varias maneras de que una persona entregue el dominio de un bien a otra (permuta, compraventa, sucesión por causa de muerte, etc.) donde la compraventa es la más usual. En esta última situación puede suceder, y en Colombia es frecuente que así lo sea, que las compraventas y las sucesiones se realicen con la sola entrega material del bien pero sin protocolizar el traspaso en las formas establecidas para dar seguridad jurídica al acto: formalizar el contrato o convención ante notario público y registrar la escritura pública en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Por supuesto, al no hacerse de esa manera el Estado no reconoce fácilmente el dominio y el nuevo titular carece de medios legalmente establecidos para demostrar fehacientemente la propiedad cuando tiene conflictos con sus pares. En este artículo, sin embargo, nos ocuparemos tan sólo de uno de esos procedimientos: el que apunta a la formalización de la titulación o derecho de dominio de quienes se puede predicar que lo tienen pero que no lo han formalizado o protocolizado. Allí no existe duda de que el bien ha salido del dominio del Estado. Esa falta de certeza de tener el pleno e indiscutido dominio es lo que se denomina precisar la falsa tradición, es decir, establecer sin lugar a dudas quién es el propietario de un predio rural hoy cuando quiera que desde hace mucho la tradición del inmueble no se lleva a cabo en la forma que el Estado, bajo la normatividad imperante, establece hacerlo y garantiza el registro para dar firmeza al titular y al mismo Estado.

Para terminar esta introducción es necesario señalar que una de las motivaciones de este documento ha sido la directriz de la universidad, en especial de su Departamento de Derecho del Medio Ambiente, de exigir a sus investigadores plantear hipótesis que inciten a la investigación y la divulgación académica; la otra se basa en la necesidad de plasmar el cambio de posición y las críticas que como Procurador Judicial Agrario y Ambiental realicé a los procesos administrativos de formalización de la propiedad privada sobre tierras rurales que se adelantaban por vía administrativa en detrimento de los que lo hacían por vía judicial; y, finalmente, dar continuidad a la obsesión que siempre he expuesto de buscar, a partir del derecho, las causas de los conflictos con el fin de encontrar la forma de solucionarlos o, por lo menos, disminuirlos, en cuanto la prevención no sea posible, de la manera más eficaz posible para evitar su multiplicación en una sociedad tan conflictiva como la colombiana. Creo obstinadamente que es en este papel donde el derecho se vuelve ciencia, y estoy convencido de que por ocuparnos más en resolver lo inmediato de los conflictos y no en escudriñar en sus causas que el esta ciencia se ha dispersado, y se ha torna a veces sin sentido, con lo cual, por supuesto, no logra su cometido esencial de asegurar la convivencia social.

I. REFORMA RURAL INTEGRAL EN MATERIA DE ACCESO Y FORMALIZACIÓN DE TIERRAS

Si entendemos el derecho agrario como el conjunto de normas que regulan especialmente el estatuto jurídico de la propiedad de la tierra rural (Sanz Jarque, 1975: 26) ya prevemos el peso y efecto que la teoría y la práctica sobre el dominio de los predios rurales tienen para el derecho de tierras. Y ya lo habíamos mencionado en el Tomo II de las Lecturas sobre el Derecho de Tierras: “… el derecho de tierras es aquella parte de la ciencia jurídica que aborda las dinámicas de las relaciones sociales que surgen de la propiedad y transformación del suelo rural, del campo” (Cardona González, 2018: 452) relevando el peso de las relaciones sobre el suelo rural para esta área especial de la ciencia jurídica. Al respecto la Corte Constitucional colombiana ha expresado:

La “historia del campo” en Colombia, ha girado sustancialmente en torno de la propiedad de la tierra, es decir, respecto de los derechos que surgen de los diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta circunstancia se evidencia a partir de la documentación que registra la evolución de la propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia, hasta los primeros decenios de la vida republicana. Es así como la característica común es la discusión repetida frente a temas tales como su adquisición, posesión y titulación, o como se plantearía en términos de la doctrina civil clásica, cuestiones de título y modo (Corte Constitucional, 2012a).

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