La política del "mientras tanto"

Programas sociales después de la crisis 2001-2002

Pilar Arcidiácono

• Publisher: Editorial Biblos
• Year: 2010
• ISBN:
  9789876910996
• Topic: Scienze sociali
• Subtopic: Sociologia

En apretada síntesis, Pilar Arcidiácono sostiene que la dinámica de los programas sociales después de la crisis se caracterizó por la participación protagónica de la esfera de la "sociedad civil" en las diferentes etapas de la política pública; una mayor tendencia a la familiarización de las responsabilidades en materia de bienestar; un énfasis en la "mercantilización" de la fuerza de trabajo, a partir de fortalecer los mecanismos para trabajadores asalariados y la promoción del paradigma de empleabilidad, paradójicamente en un escenario de creciente informalidad y transformaciones en el mercado laboral, y finalmente una mirada residual y transitoria de los programas sociales que aparecen para cubrir ciertas deficiencias en el "mientras tanto".

Capítulo 1
Entre la crisis y la recuperación
El protagonismo de la política laboral como política social

1. Recordando los sucesos de 2001-2002

Durante los días 19 y 20 de diciembre de 2001 en Argentina sucedieron episodios que evidenciaron una crisis profunda y multiforme (política, económica, social, laboral). Sus consecuencias inmediatas fueron la renuncia del presidente Fernando de la Rúa, la sucesión de cinco presidentes en diez días, y un saldo de veinticinco muertos y más de cuatrocientos heridos debido a los diferentes reclamos sociales en las calles. Probablemente hay un sinnúmero de acontecimientos que conllevaron a este desenlace, pero sin duda al menos tres resultaron claves: la renuncia del entonces vicepresidente de la Nación (Carlos “Chacho” Álvarez) el 11 de octubre de 2000, el alto nivel de “voto bronca” en las elecciones legislativas del 14 de octubre de 2001 y la implementación de llamado “corralito bancario” el 3 de diciembre de 2001. Todo esto estuvo acompañado por un contexto de recesión económica y el consecuente deterioro de las condiciones socioeconómicas y laborales (incremento exponencial de la pobreza e indigencia, del desempleo, de la precariedad e informalidad laboral, de la brecha entre los más ricos y los más pobres).

En la consigna “Que se vayan todos, que no quede ni uno solo” quedaba reflejado el estado de ánimo de amplios sectores de la sociedad argentina, que planteaba un cuestionamiento a las instituciones y su funcionamiento, pero fundamentalmente a quienes actúan en y por medio de ellas. Entre otras cosas la sociedad vivió la debacle económica como un fracaso de la dirigencia política; es decir, como la incapacidad de los representantes para generar respuestas a las necesidades de quienes representaban. El “voto bronca” agrupó en las elecciones legislativas las altas tasas de votos en blanco y nulos (aproximadamente un 30% del total de los comicios). Este fenómeno representó el recrudecimiento del descontento de la ciudadanía fundamentalmente con relación a la oferta política y en algunos casos más en general con los partidos políticos y las instituciones tradicionales de la democracia representativa. Aquello que se denominó “voto bronca” no fue sólo una expresión aislada, sino que tuvo como correlato la proliferación de espacios de opinión donde la ciudadanía comenzó a plasmar su desencanto y su oposición a lo que luego comenzó a denominarse “vieja política” (Naishtat, 2005).

En el medio de los cuestionamientos generales a la clase política, a los mecanismos tradicionales de la democracia, a la dinámica política partidaria teñida por críticas de corrupción e ineficiencia, se presentaba el protagonismo de nuevas formas de participación de la ciudadanía y la participación de la sociedad civil a través de OSC en diferentes etapas de las políticas públicas como alternativa para salvaguardar la institucionalidad democrática.[7]

Así, aparecieron en la escena pública los cacerolazos como formas de protesta, asambleas vecinales a lo largo de todo el país, así como numerosos mecanismos autogestivos desde la sociedad civil que desde un costado más vinculado con la economía social intentaron hacerle frente a la dimensión económica de la crisis, al crecimiento de la pobreza, indigencia y al desempleo (trueque, empresas recuperadas, microemprendimientos, cooperativas de trabajo y/o abastecimiento, productoras de bienes y servicios, redes de consumo colectivo, entre otros).[8]

Dos modalidades de participación social, aunque de diferente formato, tuvieron gran envergadura y fueron contemporáneas a la crisis al surgir como espacios de propuestas de políticas públicas. Se trata de la iniciativa Frente Nacional Contra la Pobreza (FRENAPO) y de la conformación Diálogo Argentino.

En el primer caso, como es sabido el FRENAPO fue organizado por la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), tras definir, entre 1999 y 2000, que el tema de la desocupación y la pobreza eran prioritarios para el conjunto de la clase trabajadora. Se concreta una propuesta de consulta popular sintetizando un conjunto de ideas en una consigna imbatible: “Ningún hogar pobre en la Argentina”. Entre el 14 y el 17 de diciembre de 2001; se llevó adelante una campaña de recolección de firmas donde se apoyaba la propuesta de implementar un seguro de empleo y formación de 380 pesos para cada jefe o jefa de hogar desocupado, la asignación universal de 60 pesos por hijo menor de dieciocho años para todos los trabajadores y la asignación universal de 150 pesos para personas en edad jubilatoria sin cobertura previsional. Varios miembros de la conducción de la CTA coinciden al considerar este hecho político como la iniciativa social más ambiciosa de los últimos tiempos, situando este acontecimiento como uno de los puntos más altos de acumulación de poder popular (CTA, 2006).

Cabe destacar que si bien ha sido denominada iniciativa popular o consulta popular, no se trato de ninguno de estos instrumentos constitucionales. Más allá de otros factores relacionados con el contenido de la propuesta, los actores que la convocaban como así también el momento político, es interesante preguntarse cuál podría haber sido el destino de la propuesta de haber sido planteada con el formato de iniciativa popular y cumplidos los requisitos para tener tratamiento obligatorio en el marco de la Cámara de Diputados de la Nación. Entre las cuestiones que se evalúan de manera positiva se encuentran el haber organizado esta experiencia popular para extender territorialmente una iniciativa social a lo largo de toda la geografía nacional, así como el haber sintetizado muchos debates e ideas en una consigna que expresaba una meta clara e incuestionable. Por otro lado, los testimonios de evaluación de los propios actores del FRENAPO confluyen al afirmar que la iniciativa formó parte de un proceso que quedó a mitad de camino; no se logró transformar los tres millones de apoyos en voluntad organizada aparentemente porque no hubo un plan para el día después, sobre todo por la proximidad con los sucesos del 19 y 20 de diciembre (CTA, 2006).

Cabe detenerse en la experiencia del Diálogo Argentino (DA), espacio de interrelación entre Estado-sociedad civil más relevante durante la crisis que tuvo directa relación con el surgimiento del PJJHD. Ya en diciembre de 2001 –antes de su renuncia– el ex presidente Fernando de la Rúa pidió colaboración a la Iglesia Católica y al PNUD para la constitución del Diálogo Argentino. El objetivo de tal convocatoria era la generación de un espacio común en el que pudieran congregarse distintos actores a fin de debatir y encontrar en conjunto los consensos necesarios para superar la crisis. Si bien esta convocatoria fue próxima a los sucesos del 19 y 20 de diciembre y, por ende, no pudo concretarse, el Diálogo se constituyó en una herramienta fundamental para el gobierno de transición de Eduardo Duhalde, electo por la Asamblea Legislativa el 1 de enero de 2003.

Con relación a los actores del DA, cabe recordar que la convocatoria fue realizada por tres actores principales: la Presidencia de la Nación (a cargo del presidente Duhalde), la Iglesia y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Por su parte, la Presidencia llamó oficialmente a la concurrencia al Diálogo Argentino. La Iglesia se ofreció como ámbito espiritual y animador de la concertación pacífica hacia la reanudación de los vínculos; en este sentido su concurrencia supuestamente aportaba una cuota de moralidad y credibilidad importante para la reconfiguración de las relaciones entre Estado y sociedad civil. El PNUD contribuyó desde la experiencia internacional y desde sus principios humanísticos (ligados a los derechos humanos, la paz internacional y el desarrollo social) aportando la experiencia profesional y la capacidad técnica para la organización, gestión, análisis y logística tanto en la conformación de los grupos de trabajo como en la producción de las alternativas y propuestas. Cabe aclarar que a pesar de que se presenta como un espacio de “innovación” y “recambio” no se trata de actores novedosos, sino que eran centrales en la escena política argentina: la propia Iglesia, la coalición gobernante justicialista y un Organismo Internacional (PNUD). Los convocados fueron representantes de diferentes sectores de la vida política, social, económica y cultural de la Argentina, incluidos los partidos políticos, empresas, sindicatos, grupos financieros, grupos del agro, OSC en general, instituciones religiosas y diversas figuras individuales.

El Diálogo Argentino pretendió convertirse en “el puente” de interconexión entre Estado-sociedad civil, aunque desde ya no estuvo exento de los problemas de representatividad que atraviesan otras instituciones. Aquellos que convocaron al DA, seleccionaron un conjunto de “interlocutores válidos” con quienes articular durante la crisis y aprovecharon principalmente las organizaciones con trayectoria pública, experiencia de interacción con el Estado y predispuestas a participar en este nuevo espacio. Desde sus comienzos, en el Diálogo fue protagónico el rol de OSC intermedias y confesionales y por instituciones religiosas por lo que la falta de inclusión de otros sectores debe ser tenida en cuenta en términos de decisión política (Diálogo Argentino, 2002a, 2002b).

En julio de 2002 la Presidencia de la Nación dejó de ser convocante, cuando ya había comprometido a la sociedad civil en la participación en los Consejos Consultivos. Desde ahí en adelante el Diálogo tuvo solo el componte no estatal en su interior, que a través de la discusión y la generación de propuestas trató de continuar influyendo en la agenda estatal, pública y mediática. A su vez, el PNUD también comenzó a restarle legitimidad al Diálogo,[9] lo que ocasionó consecuencias tanto en el reconocimiento público de este espacio como en la creciente dificultad en materia de financiamiento. En términos de impacto en la agenda pública, salvo en algunas mesas sectoriales, no se avanzó en revisar diagnósticos ya existentes, proponer opciones, acordar criterios de análisis y soluciones de diferencias, concretar alternativas y propuestas.

En síntesis, el espacio del DA adelanta alguno de los mecanismos estatales de incorporación de la sociedad civil en las políticas públicas después de la crisis que serán abordados en este trabajo. De hecho, valga recordar que al menos discursivamente el PJJHD reconoció como espacio de origen al DA. Además, a instancias del Diálogo Argentino y como estructuras que replicaron este modelo se crearon los Consejos Consultivos (CC) del PJJHD. Como se verá en el próximo capítulo, estos consejos se constituyeron como espacios centrales de interrelación y de tomas de decisiones donde participan actores estatales y de la sociedad civil.

2. La etapa de recuperación económica

Tras la etapa de crisis de 2001-2002, el crecimiento sostenido de la economía a partir de 2003 impactó fuertemente sobre el mercado laboral y sobre el comportamiento de los indicadores socioeconómicos. Como señala Lavopa (2008: 182), entre el primer semestre de 2002 y el segundo de 2006, la economía argentina creció en un 41%.

En lo que respecta al mercado laboral, tomando como período de referencia de 2003 a 2007 el desempleo descendió en más de un tercio. En el primer trimestre de 2007 la tasa de desempleo se encontraba en 9,8%; mientras que en el primer trimestre de 2003 era 20,4%. También se contrajo de manera significativa la subocupación; mientras que en de 2003 era de 17,7%, en el primer trimestre de 2007 fue de 9,3% (EPH, primer trimestre de 2007). La población con problemas de empleo (desempleados y subocupados) cayó del 38,1% de la población activa a 19,1%(EPH, primer trimestre de 2007). Es decir, casi el 60% de las personas que en 2003 tenían problemas serios de empleo mejoraron su situación. Cabe destacar que, en todos los casos que se habla de aumentos en la ocupación, no significa que los mismos refieran a la inserción a través de empleos registrados formales y que se le apliquen los consiguientes beneficios del sistema de seguridad social.

En efecto, merece destacarse como dato a lo largo de todo este período el alto nivel de informalidad laboral sostenida.[10] Si bien el empleo no registrado, que comprende a los trabajadores y las trabajadoras en relación de dependencia a quienes no se les efectúan descuentos por aportes jubilatorios, sumando incluso a los perceptores de programas sociales (particularmente el PJJHD), cayó del 47% (EPH, primer trimestre de 2003) al 40,6% (EPH, primer trimestre de 2007), este valor sigue siendo significativo. Consecuentemente, el efecto concreto es que las regulaciones laborales y las políticas públicas que durante este período se impulsaron (como el aumento en las AAFF, las regulaciones sobre obras sociales, el esquema jubilatorio, entre otras) excluyen por lo tanto alrededor de los 40% de los asalariados.

También es importante destacar las inequidades de género evidenciadas en el mercado argentino continuaron sin variaciones importantes, al mismo tiempo que no se implementaron acciones positivas tendientes a revertir las situaciones discriminatorias. En el primer trimestre de 2007, la tasa de actividad para varones alcanzó el 55,4%, siendo la tasa de empleo del 51,1% mientras que la tasa de desocupación masculina fue, en el mismo período, del 7,8%. En materia de empleo de mujeres, durante el mismo período la tasa de actividad femenina alcanzó el 37,9%, con una tasa de empleo del 33,2% y una tasa de desempleo superior a la masculina, ubicada en el 12,5% (EPH, primer trimestre de 2007).

En un marco de crecimiento económico sostenido y de un conjunto de intervenciones relacionadas con el mundo del trabajo, los indicadores de pobreza e indigencia mejoraron sustancialmente, aunque sin embargo durante el período analizado siguieron siendo extremadamente elevados. Aún cuando la pobreza en los hogares descendió después de la crisis, el nivel que se evidencia hacia 2007 es, en el mejor de los casos, igual o apenas inferior a los registros de la década del 90, lo que implica que 8,2 millones de personas recibían un ingreso que no les permitía comprar una canasta básica alimentaria (CBA) (EPH, primer trimestre de 2007). Así, en el primer semestre de 2007, la población por debajo de la línea de la pobreza todavía alcanzaba el 23,4%, mientras que la población por debajo de la línea de la indigencia llegaba al 8,2%. La intensidad de la pobreza y de la indigencia no es uniforme en todo el país, presentándose importantes disparidades geográficas en cada uno de los aglomerados que capta la encuesta –se estima que la brecha entre la región más pobre y la menos pobre es cercana a los treinta puntos–, así como también en términos de género y edad.[11]

En materia de redistribución del ingreso, si bien la participación de los trabajadores fue creciente, continuó en este período por debajo de los valores de 2001. Si se considera la redistribución funcional de los ingresos –que enfoca el análisis en el ingreso generado por los distintos factores de la producción, es decir fuerza de trabajo por un lado y capital por el otro– el aumento del PBI, de los salarios y de los niveles de ocupación no se tradujo en una mayor participación de los asalariados en el ingreso desde 2003 en adelante. De hecho, ésta ha disminuido y en 2007 es un 11% inferior al 2001 (Basualdo, 2008). Respecto de la distribución personal del ingreso, que analiza cómo se distribuye el ingreso por estratos de ingresos sin reparar si se trata de asalariados o no asalariados, un informe de la CTA (2007) sobre crecimiento y distribución durante el período 2003-2007 señala que de cada 100 pesos que ...