Conversaciones para la nueva Constitución
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Conversaciones para la nueva Constitución

Ricardo Lagos E., Javier Martínez

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Conversaciones para la nueva Constitución

Ricardo Lagos E., Javier Martínez

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Al igual que la mayoría de los chilenos, nos reunimos a conversar sobre el proceso político y social que comenzó el 25 de octubre de 2020, día en que se sentó la primera piedra para un posible pacto social a través de una nueva Constitución que debemos escribir entre todos.En los días que corren ha pasado a ser un lugar común decir que la elección de la convención constitucional es "la madre de todas las batallas". En realidad, la convención constitucional debiera ser "la madre de todas las conversaciones" y la nueva constitución que logremos, "la madre de todos los acuerdos". Porque se trata de cómo queremos organizarnos para seguir viviendo juntos y no de ver quién dispara más o mejor contra la trinchera opuesta.Es el momento de encontrar las coincidencias más amplias en torno a principios fundantes para una convivencia respetuosa y líneas directrices para la organización del Estado, que nos permitan transitar a todos —coincidentes, afines, distantes y opuestos— por un camino en el que seguiremos andando y viviendo juntos. El camino ancho.Este libro es el registro de una conversación entre dos personas sobre algunos de los temas que se debatirán en la convención, dialogando sobre puntos ineludibles a la hora de establecer nuevas bases políticas para los ciudadanos. Fruto del diálogo surgen orientaciones que pudieran reunir consenso entre una mayoría muy amplia de personas en Chile, extendiendo así una invitación a todos y todas a participar en la más amplia conversación que nos debemos, proponiendo puntos de vista a quienes elijamos como representantes convencionales.RICARDO LAGOS E. - JAVIER MARTÍNEZ B.

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IV.
Poderes del Estado. Régimen político

Las constituciones chilenas han sido desde hace largo tiempo presidencialistas y han reconocido pocas atribuciones al Congreso. Pese a ello, en la práctica las grandes crisis políticas de nuestra historia se han expresado en bloqueos y conflictos entre el Congreso y el presidente. La crisis que enfrentamos hoy tiene algo que ver con esto; aunque no se agota en ello, su salida requiere redibujar el régimen político y la división de poderes en la nueva Constitución.
Ricardo Lagos: Unos párrafos a modo de introducción al tema:
Ya mencionamos al pasar a Montesquieu quien, admirador de lo que estaba pasando en Inglaterra, hizo su cuarto de espada y planteó que los poderes del Estado debían ser independientes y equilibrados entre sí mismos. Es decir, el primer ministro tenía que tener la mayoría del Congreso y no podía invadir al Poder Judicial, por lo que propuso una distinción entre los mandatos que tenía el primer ministro o presidente como representante del Poder Ejecutivo, los que tenían los parlamentarios encargados de legislar y las atribuciones de los jueces para administrar justicia.
En el Poder Ejecutivo el presidente es el símbolo del Estado y por eso le hacen honores semejantes al de un monarca, con la diferencia que su cargo es transitorio, representativo y por un período determinado. El presidente, a mi juicio, reúne cuatro elementos simultáneos. Es el jefe de Estado, es decir, la autoridad máxima del país que lo representa en el exterior, al mismo tiempo es jefe de gobierno y como tal tiene que buscar los votos para las próximas elecciones e intentar mantener la mayoría en el Parlamento. En tercer lugar, no menor, es el principal comunicador de cada una de estas tareas que ejerce como jefe de Estado y de gobierno, teniendo a su disposición todo el aparato público. Y, en cuarto lugar, es el jefe de la coalición de partidos que lo eligió (o a veces el líder del partido más importante), la que debe velar por mantener unida.
Durante el período que fui presidente de la República, me di cuenta de la carga simbólica del cargo. Por ejemplo, cuando visité el buque Escuela Esmeralda dispararon más de ochenta cañonazos haciendo honores a mi presencia. También recuerdo que cuando pedí vacaciones para acompañar a mi mujer a una operación en el exterior, me señalaron que el presidente no tiene vacaciones porque si está dentro de Chile, sigue siendo el presidente del país y si está en el extranjero, aunque sea por motivos personales, sería una misión de Estado. Incluso en un Año Nuevo, la medianoche la pasé en conversaciones con el presidente argentino para evitar un conflicto por unos soldados que habían sido detenidos acusados de espionaje. El cargo se vive las veinticuatro horas, todos los días que se ostenta.
De acuerdo a la actual Constitución, las atribuciones que tiene el presidente son bastantes. Tiene el mando de las Fuerzas Armadas, el monopolio de las fuerzas y define dónde y cuándo se utilizan, además de ser el conductor exclusivo de las materias de relaciones exteriores.
En un plano más doméstico, define el gasto público, establece las urgencias de leyes (lo que en otros países lo realiza el Parlamento), utiliza todos los servicios del Estado para ejercer sus funciones y tiene la facultad de nombrar y mantener en sus cargos a los ministros y otros personeros de gobierno hasta que se mantenga la confianza del presidente. Este último tiempo algo se ha avanzado al respecto al instaurar concursos públicos para altos cargos, mientras que los gobernadores pasarán este año a ser elegidos en un proceso electoral por primera vez. Así se reduce la enorme atribución presidencial de nombrar cargos en todas las carteras y altos cargos de direcciones públicas.
Una vez al año, el jefe de Estado se pone la banda presidencial y da cuenta al Parlamento de cómo fue su gestión durante el año recién pasado y cómo seguirá para adelante. Esta es una ceremonia donde el presidente es el único orador y tanto a la llegada como a la retirada se le rinden honores. En el caso del sistema parlamentario esta tradición es diferente porque inmediatamente después que el primer ministro termina la cuenta pública, dos o tres parlamentarios toman la palabra y abren el debate con él de igual a igual, porque en la práctica él es un parlamentario más.
Existen también algunas reminiscencias a las épocas monárquicas como el derecho al indulto (que se utilizaba cuando existía la pena de muerte y era muy gravitante, y que hace muy poco, en otro orden de cosas, manifestó su importancia cuando el expresidente de Estados Unidos entregó indultos como galardones antes de dejar su cargo).
Como máximo representante del Estado, el presidente debe tener una buena conducta o en caso contrario puede ser acusado de abandono de deberes por una acusación constitucional, la que debe ser aprobada por los dos tercios de diputados y de ahí pasar al Senado. Esto fue lo que en su momento se intentó hacer en 1973 con Salvador Allende, pero no se logró, y en 2019 con Sebastián Piñera, que tampoco prosperó.
Otra figura que existe en otros países es un Consejo Asesor que aprovecha la experiencia de los expresidentes para tratar algunos asuntos específicos.
Siguiendo con los otros poderes del Estado, está el Poder Legislativo. Comencemos diciendo que el Parlamento es el símbolo de la democracia y es ahí donde se genera el gobierno “del pueblo, por el pueblo y para el pueblo” al comienzo en las ciudades-Estado en Europa. En la vieja república participaban solo los hombres libres, que eran propietarios de tierras y que sabían leer y escribir. Si bien existieron parlamentos en algunas ciudades-Estado en Italia a fines de la Edad Media, el sistema parlamentario se inicia formalmente a partir del Parlamento inglés en 1686.
En referencia al Poder Legislativo surge en principio la siguiente pregunta: ¿una Cámara o dos Cámaras? Si se habla de dos, una representa a los ciudadanos y la otra al territorio. En Estados Unidos, por ejemplo, el Senado representa al territorio y la Cámara de Representantes a los ciudadanos; esta última actualmente está conformada por 435 personas. Su cantidad se define cada vez que se realiza un censo, el cual se aprueba y establece una distribución de representantes de acuerdo a su población. En Chile, este sistema de representación proporcional, si bien fue incluido en la Constitución de 1925, nunca fue llevado a cabo y luego se continuó la tradición de mantener un número fijo de parlamentarios por provincia. Este podría ser uno de los temas que discuta la Asamblea Constitucional y permita una representación real de todos los habitantes del país en el Congreso.
En el caso chileno también existe una división de poderes entre ambas Cámaras. Los diputados son los encargados de fiscalizar las tareas del Poder Ejecutivo y quienes eventualmente pueden iniciar algún tipo de acusación contra el jefe de Estado y sus ministros, y someterla al Senado para destituirlo. El Senado tiene otras tareas, como aprobar los altos cargos y proponer las quinas de nombramiento de la Corte Suprema, las que deben ser aprobadas por los dos tercios y luego es el presidente el que decide el nombre. Este sistema ha implicado una fuerte politización al respecto y creo que se puede mejorar por otro más transparente. También se podría debatir sobre la posibilidad de retomar la facultad que tenía el Senado para aprobar los altos cargos de las Fuerzas Armadas y también ratificar, como hacen en otros países, el nombramiento de los embajadores. Todos son temas posibles a discutir.
Actualmente los cargos de los parlamentarios duran cuatro años en el caso de los diputados y ocho en el de los senadores, y las reelecciones podían hacerse indefinidas. Esto se modificó por el actual Parlamento y se estableció límites a la reelección. En todas partes del mundo esto no es así y me parece que impedir las reelecciones no va acorde con lo relevante que es la experiencia en la actividad política. Entendemos que es importante la renovación, pero en última instancia es la ciudadanía quien elige; vale la pena debatir esto en la Convención Constituyente.
La actual edad mínima que se exige para poder ser parlamentario es la que en el siglo XIX se exigía para ser ciudadano. En ese tiempo se debía ser mayor de veinticinco años, saber leer y escribir y tener algún tipo de propiedad porque se entendía que un ciudadano responsable era aquel que tenía una propiedad que defender. Como parte de nuestro acervo republicano, Chile fue precursor en abolir esto último cuando en 1870 derogó el voto censitario y se estableció que si una persona (hombre en ese momento) sabía leer y escribir, era capaz de generar sus propios ingresos y, por lo tanto, podía ser un buen ciudadano.
El último poder es el judicial. El sistema judicial tiene garantizada su autonomía desde la Constitución de 1833, seguida por la de 1925 y en el sistema actual también. Uno de los hitos más importantes de los últimos años respecto a la correcta ejecución de este poder fue la profunda reforma que se hizo en la justicia penal. Antes de ella el juez hacía todo: investigaba si había crimen o delito, determinaba quién era el autor de aquello y luego estaba en condiciones de dictar sentencia. Lo que se buscó con la reforma que impulsó el presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle fue establecer un sistema moderno en donde a quien le corresponde hacer la investigación es al fiscal, implementando una estructura de fiscales generales acusadores a lo largo de todo el país. Como contraparte se definió la obligación de la existencia de un abogado defensor, ya sea provisto por el propio acusado o por el gobierno, así como la existencia de un juez de garantía. Esta profunda transformación del sistema penal implicó una inversión que triplicó el presupuesto del Ministerio de Justicia, supuso la construcción de modernos edificios y el aumento de planta de las personas contratadas. Por esto su ejecución debió realizarse en etapas, comenzando por las regiones de Coquimbo y La Araucanía, para luego ir sumando progresivamente las restantes, hasta culminar el proceso en el año 2005 con la región Metropolitana. Esta es una reforma señera que debe profundizarse y que llegó para quedarse.
Otra de las reformas que han impactado en el sistema judicial fue el retiro con el cambio de jubilación de los jueces de la Corte Suprema a los setenta y cinco años, lo que fue de la mano con que el Senado fuese el que propusiera el nombramiento de una quina al momento de reemplazar a un miembro, atribución que antes recaía sobre el presidente. Esta reforma no ha funcionado de la manera correcta y ha politizado el nombramiento de los integrantes de la Corte Suprema, supeditándolo a un acuerdo tácito entre oficialismo y oposición de alternar los nombramientos.
Un tema interesante a discutir por parte de la Asamblea Constituyente será cómo hacer más efectivos los tiempos administrativos que implican dictar un fallo. Actualmente los fallos se demoran cinco a seis años luego de comenzado el proceso, lo que en la práctica genera la sensación de que no se hace justicia. Si bien la existencia de los fiscales fue un gran avance y supuso una reducción de tiempos en el proceso judicial, aún hay que seguir perfeccionando los pasos administrativos para hacerlos más eficientes.
Referente a este mismo poder también es importante debatir sobre la existencia de la justicia militar más allá de los tiempos de guerra, así como el quehacer del Tribunal Constitucional y el Instituto de Derechos Humanos.

El régimen político: sistema interrelacionado

Javier Martínez: Propondría partir la conversación, más que sobre cada uno de los poderes aisladamente, pensando en la relación de los tres poderes entre sí, es decir, lo que suele llamarse el “régimen político”.
Ricardo Lagos: Me parece bien, entremos al tema del régimen político. Es claro que después de una larga trayectoria de presidencialismo, este se ubique al centro de la crítica y que tomen fuerza propuestas que buscan limitar el excesivo poder presidencial, pero que, al mismo tiempo, esto pareciera contraintuitivo en la cultura política popular chilena, donde la apelación a un liderazgo presidencial fuerte está muy arraigada.
Javier Martínez: Yo creo que eso del presidencialismo que está en la gente, en la cultura chilena, tiene mucho que ver con que hemos tenido siempre un sistema muy presidencialista, salvo por un breve período parlamentario (que fue casi un chiste).
Ricardo Lagos: Hasta que llegó el salitre sintético.
Javier Martínez: Claro, por obra de estas cosas tan “lejanas” de la ciencia y la ingeniería, resulta que tuvimos salitre sintético, la apertura del canal de Panamá y la economía chilena se vino abajo. Es curioso que en nuestro relato histórico se siga asociando al 1914 solo con lo que pasaba allá, en la Gran Guerra europea, más que con estos acontecimientos que rebotaban acá. Pero en fin, lo que hay en la cultura política chilena, que se ha ido profundizando en este largo recorrido de presidencialismo y de dictadura, es la idea de que para realizar grandes cambios se requiere una fuerza que esté centralizada en alguien que simboliza ese anhelo de cambio. Sea el cambio más retrógrado o el más progresista. La búsqueda de un liderazgo fuerte está presente porque nos sentimos una sociedad en construcción, a la que todavía le falta mucho y que entonces requiere cambios importantes, refundacionales incluso, que van desde el Chile nuevo de los tiempos de Arturo Alessandri o el primer Ibáñez, hasta la revolución en libertad, la revolución socialista a la chilena y la refundación capitalista de la dictadura. Son todos proyectos refundacionales que se expresan en un apoyo a un liderazgo fuerte. Por esto es muy complicado explicarle a la gente que el cambio fundamental que se requiere hoy es más bien la desconcentración del poder y no un liderazgo fuerte, que es exactamente lo contrario. O sea, si efectivamente requerimos desconcentrar el poder político y el económico necesitamos una institucionalidad que no responda a la idea de un reinado, sino que comparta la deliberación con el conjunto de la gente.
Ricardo Lagos: Por algo no estamos hablando aquí de a quién queremos ahora de presidente, sino de una convención ciudadana y de una nueva Constitución.
Javier Martínez: Por eso yo trataría de arrancar diciendo cuál es la base y lo fundamental de la democracia, que no radica tanto en la forma de cómo finalmente se toma la decisión, sino en lo que es previo a eso, en la deliberación, es decir, cuando la gente se junta a conversar y discutir qué es lo que quiere y cómo lo quiere hacer. Por eso, el mito original es la democracia ateniense, la idea de que nos reunimos todos en la colina o en el ágora y discutimos los asuntos comunes, y esto lo hacemos habitualmente y resolvemos a partir de ello.
(Es muy significativo esto de que entre los atenienses —que en realidad no eran todos porque la mayoría eran mujeres y esclavos que no participaban, pero para los efectos de lo que era la ciudadanía en ese tiempo, se reunían “todos”— los cargos no eran elegidos, se elegían por sorteo, lo cual me parece un dato muy interesante de destacar a propósito también de las convenciones constitucionales. En Islandia la Asamblea Constituyente se designó mayormente por sorteo, por ejemplo, y vemos acá el tipo de esfuerzo que están haciendo las universidades y el Senado con proyectos como el de la Muestra 400, que es una muestra nacional que se elige con estricto arreglo al azar y que sesiona con el aporte de mucha información antes de tomar las decisiones, siguiendo el modelo de las “encuestas deliberativas” de Stanford. Creo que será de alto interés ver cómo estas muestras ciudadanas aleatorias, estos “jurados constituyentes”, aportan vías de acuerdo que será más difícil encontrar en la Convención Constitucional oficial, la electa).

Ejecutivo y Legislativo

Ricardo Lagos: Si vamos a hablar de un sistema político no presidencialista, concentrémonos primero en el Congreso.
Javier Martínez: Afirmar que la deliberación es lo fundamental en una democracia es clave. Porque más allá del mito de origen, superada la democracia ateniense por efecto de la cantidad de población, de la división del trabajo y la especialización y de la dispersión geográfica, viene el tema de la representación, y el lugar por esencia de la representación es el Congreso (que se llama así porque se congregan ahí sus miembros a representar las ideas e intereses de las personas y a conversar entre ellos para lograr acuerdos).
Entonces, el hecho de que uno tenga un sistema político en el que la deliberación prácticamente no cuenta, como sucede en el sistema hiperpresidencialista que tenemos, es una tranca al sistema democrático, donde un poder no conversa con el otro. El que solamente el príncipe, el rey o el presidente sea el que maneje el temario, las urgencias, la orden del día, más una cantidad de asuntos en que solamente él puede tener iniciativa y deje al Parlamento prácticamente sin mayores atribuciones que discutir lo que propone el presidente, significa un ahogamiento de la democracia donde es lógico que la gente lo perciba como un distanciamiento; pero curiosamente, o no tanto, como lo que le queda al parlamentario es solo decir “me opongo” o “mire, no lo he estudiado todavía así que le rechazo la urgencia”, es casi natural que la gente sienta, y además el presidente se lo hará notar, que el Parlamento es una molestia, que está haciendo dormir sus proyectos de ley que son los que solucionarían las cosas. Este conflicto entre el presidente y el Congreso tiende a autorreproducirse permanentemente y a generarse la demanda por mayor presidencialismo, por acabar con estos “señores políticos”.
Un ejemplo muy gráfico de este fenómeno es cuando Pinochet, creyendo que iba a ganar el plebiscito, dice “al Parlamento, a los políticos sáquenmelos de Santiago, déjenmelos fuera de mi vista, que se vayan a discutir sus temas allá en Valparaíso, lejos de mí, para que no puedan meterse mucho en ningún tema. Entonces yo tengo todas las atribuciones, veo los asuntos con mis tecnócratas y ellos que hablen lo que quieran entre ellos”. Y efectivamente logra constituir a un Congreso que es muy poco trascendente para decidir, pero que puede llegar a ser muy decisivo para trabar decisiones. En este escenario, ¿qué es lo que hace un parlamentario?, ¿cuál es la situación en la que se encuentra? Primero tiene que tratar de notarse, o sea que la opinión pública se dé cuenta que él o ella existe, tiene que hacer gesticulaciones, decir cosas originales o muy altisonantes, pero no tiene ningún poder para en realidad decidir sobre las cuestiones de las que está hablando. Por esto suelen hacer de la política una sucesión de peleas para hacerse notar y ocupar algún espacio en la opinión pública. Toda esta lógica del hiperpresidencialismo conduce a una traba cada vez mayor del flujo de la política, o sea, lo que se suponía que era un sistema que podía desatar cambios muy importantes termina trabado por la misma lógica del sistema que lo sustenta.
Por eso parece muy propio el pensar que, junto con la división de poderes, hay que articular la cooperación y coordinación entre estos y en un mayor peso del poder donde se realiza la deliberación ciudadana.
Esta es como la médula del planteamiento. Pero agreguemos que ante este Parlamento poco trascendente en las decisiones que puede tomar, se desvirtúa a los partidos políticos que se supone que son los que organizan la opinión y los intereses de las personas ante el Congreso.
Ricardo Lagos: Por supuesto, porque si los partidos no representan en decisiones a las personas…
Javier Martínez: …las personas tienden a decir…
Ricardo Lagos: …para qué existen.
Javier Martínez: Y desde el lado del dirigente de partido también surge la pregunta de para qué existo y ahí comienza la articulación política. Como dirigente puedo negociar la ubicación de mis camaradas en el gobierno, influir en el Estado, porque el ministro de no sé cuánto es de mi partido, o el alcalde de no sé dónde, y es ahí cuando se ejerce alguna influencia y el aparato público se convierte en una especie de agencia de empleos. Por otra parte, también viene la oferta de alguna gran empresa que requiere ciertas condiciones en su contrato con el Estado y entonces le da apoyo al partido o a miembros de este.
Ricardo Lagos: Claro, así es, pero tú estás describiendo un cuadro actual de deterioro que más o menos todos conocemos.
Javier Martínez: Pero que es una consecuencia de la intrascendencia de un órgano deliberativo como el Parlamento.
Ricardo Lagos: Y por eso estamos en esta situación. Ahora, concentrémonos en el Parlamento, pues cómo ha llegado a tener esa escasa trascendencia es más profundo, y tiene que ver con cómo está compuesto y donde a...

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