Geopolítica y nuevos actores de la integración latinoamericana

Martha Ardila, Ana Marleny Bustamante, Gisela da Silva Guevara, Paula Daniela Fernández, Christian Girault, Miriam Gomes Saravia, Carlos Francisco Molina del Pozo, Andrés Serbin, Fernando Villamizar Lamus, Édgar Vieira Posada

• Editorial: Fondo Editorial – Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia
• Año: 2020
• ISBN del libro electrónico:
  9789587601992
• Categoría: Business
• Categoría: Accounting

Podemos diferenciar diversas Américas Latinas con vulnerabilida-des, sensibilidades y desarrollos muy variados. En ellas, el Estado y otros actores no gubernamentales interactúan dependiendo de la apertura del régimen político, así como de las élites económi-cas y políticas. Países como Estados Unidos, que han ejercido una hegemonía unipolar en la región, atraviesan un debilitamiento y comienzan a ser reemplazados por otros como China o la Unión Europea. Los liderazgos, tanto externos como los de la propia re-gión, empiezan a ser cuestionados; y nuevos candidatos quieren entrar en la contienda, como Venezuela y Colombia, aunque tien-den a estar aislados del escenario regional e internacional. Durante los últimos dos años se han llevado a cabo elecciones presidenciales, regionales y locales, las cuales también alteran, di-recta o indirectamente, los procesos de integración. La Ola Rosa fue reemplazada por gobiernos de corte neoliberal e incluso se habla de una "derechización" de América Latina. Este cambio marca nuevas tendencias integracionistas y fragmentadoras, y el dilema de si se privilegia lo multilateral o lo bilateral. Además, el papel del Estado soberano y de su misma autonomía, es cuestio-nado; surgen nuevos actores que desarrollan su propia política exterior, muchas veces sin tener en cuenta las estructuras estata-les. Esta diplomacia paralela incide en organismos regionales y puede ser tal su poder, que desarrollan acciones internacionales.En esta compilación (hecha por el Grupo de Reflexión sobre Integración de América Latina) analizamos aspectos generales que apuntan a una gobernanza, vinculados con temas como democracia, medio ambiente, cooperación y educación, entre otros, señalando múltiples crisis a nivel global y del orden liberal internacional, que se reflejan en la encrucijada integracionista que atraviesa la región. Se analizan también estudios de caso en Colombia, Brasil y Venezuela.

Documento grupo de trabajo 1
Coordinador José Briceño Ruiz

Razón de ser de la integración y conceptualización de un nuevo marco teórico de la integración de América Latina y el Caribe

La integración regional (y en general el regionalismo) en América Latina atraviesa por un nuevo periodo de dificultades y retos. Después de más de dos décadas de existencia, el Mercado Común del Sur (Mercosur) no termina de superar sus problemas en el área comercial, mientras que su ambiciosa agenda en temas sociales y productivos no ha cumplido con las expectativas creadas. La Comunidad Andina (can) vive una crisis de identidad de sus miembros, algunos de los cuales (Bolivia y Ecuador) estuvieron más interesados en la ser parte de Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (alba), mientras Colombia y Perú están más involucrados en la Alianza del Pacífico. Se debe señalar, no obstante, que la posición de Ecuador frente al alba se ha modificado durante el gobierno de Lenin Moreno, que ha optado por alejarse del bloque bolivariano. El Sistema de Integración Centroamericano (sica) muestra señales de progreso en términos de intercambio comercial, pero sus avances en temas como la construcción de una unión aduanera siguen siendo limitados. Otros procesos regionales que se enfocan más en la cooperación política y funcional, como la Unión de Naciones Suramericanas (unasur), el alba y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac) atraviesan también momentos difíciles.

Este momento de dificultades no es una novedad en la historia moderna del regionalismo latinoamericano. En los años sesenta, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc) tuvo un impulso inicial exitoso, para entrar en una fase de crisis a mediados de esa década; el Pacto Andino, considerado a inicios de los años setenta una de las grandes innovaciones dentro de las iniciativas de integración regional, a fines de esa década vivía un periodo de estancamiento; el Mercosur, heredero directo de la integración bilateral entre Argentina y Brasil, fue considerado un caso exitoso de integración en la década del noventa, y en 1998 entró en crisis.

A pesar de esta crisis, la integración regional en América Latina no muere. Viejas iniciativas son relanzadas y reestructuradas; nuevas propuestas emergen. La integración latinoamericana es resiliente. No obstante, sus avances concretos dejan mucho que desear. Una integración que es resiliente, es decir, que tiene capacidad de mantenerse viva, a pesar de sus dificultades, pero que, en términos, reales no avanza de la forma adecuada en temas como el libre comercio o la coordinación de políticas económicas, constituye una suerte de enigma por explicar. Esto puede conducir a pensar que la integración es apenas un elemento retórico, que no se cumple, que se queda en plano del discurso. ¿Realmente es así? Responder a este interrogante implica una reflexión sobre la razón de ser de la integración latinoamericana, es decir, preguntarse para qué se impulsan iniciativas de integración regional.

Este documento es el resultado de tres reuniones virtuales realizadas en el Grupo de trabajo 1 –gt– del gridale. La primera de estas se realizó en octubre de 2017; la segunda en abril de 2018 y la tercera en mayo de 2018. Algunos colegas no pudieron participar en estas reuniones virtuales, pero realizaron sus aportes, sea por correo electrónico o a través del foro del gt en el sitio web del gridale. En el documento se discuten los dos temas fundamentales que debe abordar el gt. En una primera sección, se analiza la razón de ser de la integración regional. Se considera, en primer lugar, la cuestión de si la integración es un fin o un instrumento. En segundo lugar, se trata de responder a la pregunta ¿para qué la integración regional?, lo que implica considerar las motivaciones para impulsar la integración en América Latina, dentro de las cuales se destaca el desarrollo, la autonomía y, más recientemente, la gobernanza. Esta sección continúa con un análisis en torno a la pregunta ¿la integración, para quién? Finalmente, se realiza una discusión sobre el problema de la institucionalidad en la integración latinoamericana. En la segunda sección, se evalúa la cuestión de un nuevo marco teórico para la integración regional, en la que se aborda el tema de la influencia de la teoría de la integración europea y el problema del eurocentrismo; la existencia de un acervo teórico latinoamericano sobre la integración regional y las dificultades en el proceso de construcción teórica de la integración en América Latina.

Este es un documento de trabajo que, como se señaló previamente, es el resultado de tres reuniones virtuales del gt. Por lo tanto, más que referencias a libros o artículos, en él se incluyen las contribuciones de los destacados expertos sobre el tema de la integración regional que participaron en las discusiones en el seno del gt en sus encuentros virtuales. Se entiende que ese es el objetivo de un grupo de reflexión y por ello, más que un documento con pretensiones científicas, es un documento que incluye reflexiones iniciales que pueden impulsar debates posteriores entre expertos de la región.

La razón de ser de la integración

En este aspecto se debe analizar, en primer lugar, si la integración regional es un fin o un instrumento. Posteriormente, se va a responder a la pregunta ¿para qué la integración regional? En seguida, se responde a la interrogante: ¿para quién la integración regional? Finalmente, se discute el tema de la institucionalidad en la integración regional.

La integración: fin o instrumento

Una primera cuestión a ser dilucidada cuando se discute la razón de ser de la integración en América Latina es si ella debe ser considerada un fin o un instrumento. Este fue un tema que se discutió en la primera reunión virtual del gt1. Un punto de partida para ampliar la discusión es partir de la premisa de que un fin versus instrumento no constituye una dicotomía insalvable. Como señaló Rita Gajate en la primera reunión virtual, ver las cosas en términos de instrumento versus fin no ayuda a poner el valor en el concepto de integración. En una reflexión posterior, Tullo Vigevani señaló que ninguna integración, pero igual reflexión vale para la discusión más general en la disciplina de las relaciones internacionales, puede avanzar o consolidarse si no combina un interés de tipo histórico (un fin) con deseos de obtener ventajas concretas (un instrumento). Vigevani señala que el desinterés por la integración en algunos países ha obedecido a la ausencia de una dimensión histórica de parte de sus élites y grupos dirigentes.

El argumento es válido. La integración es un fin y un instrumento. Es un fin, pues en América Latina la idea de unidad regional se asocia con su destino histórico (para utilizar una expresión usada por Alfredo Seoane en la primera reunión virtual), no simplemente un instrumento para obtener ventajas de sus contrapartes. No obstante, el elemento instrumental está presente: los países al promover o ser parte un proceso regional buscan obtener beneficios concretos y buscarlos no es un pecado capital. Por ejemplo, en la literatura sobre la integración, sobre todo la de corte racionalista, se asume que la integración es una forma de enfrentar las externalidades negativas que genera la interdependencia. Pues bien, todos los países que participan en un bloque regional pueden tener un similar objetivo instrumental al incorporarse en el mismo, pero una vez que este comienza a funcionar de manera exitosa, no sólo se convierte en un mecanismo instrumental para tratar las externalidades, sino que desencadena una serie de relaciones económicas, políticas y sociales (incluso identitarias), que hacen de la integración algo más que un instrumento.

Los enfoques de sociología histórica y constructivas han destacado este aspecto de la integración. Desde una perspectiva más latinoamericana, Alicia Puyana ha argumentado que la integración económica regional, como el crecimiento económico o el de las exportaciones, la estabilidad macroeconómica o cualquier política económica, la fiscal o la monetaria, son medios para un fin: el bienestar de la población, de toda la población. Señala, además, que uno de los serios problemas de la economía es convertir el crecimiento económico en el fin de la teoría y la gestión económica, postura que ha llevado a extremos como el calentamiento global y la intensificación de la desigualdad, entre otros.

La integración: ¿para qué?

Más allá de la discusión instrumento versus fin en términos concretos, es legítimo preguntarse sobre las razones que motivan a los países a ser parte de un proceso regional en América Latina. Una primera aproximación es que las motivaciones parecen mantenerse en el tiempo, aunque las estrategias para que se concreten los objetivos que están detrás de esas motivaciones, varíen.

El desarrollo: una motivación

Una razón de ser de la integración en América Latina es su vinculación con el desarrollo económico de la región. La integración es considerada un instrumento para ayudar a alcanzar el desarrollo económico. Ese es un objetivo que ha sido constante al menos desde el inicio de las iniciativas de integración económica en la década del cincuenta del siglo XX. Así, bajo la influencia de las ideas de Raúl Prebisch y la cepal, la integración fue percibida como un mecanismo para ayudar en el proceso de industrialización de América Latina. Esta visión de la integración fue crucial en el diseño del Mercado Común Centroamericano (mcca) que tenía un Régimen de Industrias Centroamericanas para la Integración (rici) o en el Pacto Andino, a través de los Acuerdos Sectoriales de Desarrollo Industrial (psdi), incluso en la alalc existían los acuerdos de complementación industrial.

Con el colapso del modelo de sustitución de importaciones en la década del ochenta y la crisis de la deuda, el modelo cepalista fue severamente criticado y sustituido por lo que el Banco Mundial y, posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo, describieron como un “nuevo regionalismo” y que en 1994 la cepal describiría como un “regionalismo abierto”. En ese contexto, el regionalismo se asoció con las políticas de reforma estructural que se estaban promoviendo a nivel doméstico en los diversos países latinoamericanos. El regionalismo, o más exactamente, la integración económica regional, se convirtió en un mecanismo para alcanzar una mejor inserción de los países latinoamericanos en la economía mundial. En este sentido, la integración se concibió como un instrumento para contribuir al crecimiento económico de la región latinoamericana. El tema del desarrollo desapareció (o si se es un poco más indulgente, pasó a un segundo plano) en la agenda regional.

Después de 2003, con el ascenso del denominado regionalismo post-hegemónico, la agenda del desarrollo volvió a los acuerdos de integración económica de América Latina, aunque no exenta de dificultades. Este fue, por ejemplo, el caso del Mercosur, donde se aprobó un programa de integración productiva, que buscaba rescatar la idea de que la integración era un mecanismo para impulsar la transformación de las tradicionales estructuras productivas de la región, aún centradas en las materias primas. Sin embargo, a diferencia del periodo del viejo regionalismo, no se impulsaba la creación de grandes programas como los psdi o el rici, sino la promoción de cadenas de valor regional.

En consecuencia, el tema del desarrollo es una de las razones por las que la integración económica se mantiene en América Latina. Como señala Alicia Puyana, la integración económica regional y la evolución de los proyectos latinoamericanos muestra que ésta es un complemento del modelo de desarrollo, ya sea en la etapa de la sustitución de importaciones, o en el modelo exportador, centrado en las inversiones externas y la liberalización de la economía, bajo el creciente poder del capital financiero. Como complemento, no puede ni superarlo, ni resolver sus contradicciones y limitaciones.

Ahora bien, teniendo en cuenta lo que ha sucedido en los últimos 20 años en el escenario de regionalismo, es legítimo plantearse preguntas como las siguientes: ¿es la integración un simple mecanismo para la inserción internacional, sin importar la naturaleza de esa inserción? ¿Crecimiento o desarrollo, qué motiva la integración? Y si es desarrollo ¿de qué desarrollo hablamos, de un desarrollo sustentable, como se propone en el gridale, de desarrollo humano? Y si aceptamos la opinión de voces críticas al concepto de desarrollo, como Arturo Escobar, ¿es conveniente seguir hablando de desarrollo, o sustituir éste por el posdesarrollo? Estas son simples preguntas que se pueden considerar en una discusión del gt1.

En la segunda reunión virtual se destacó la importancia del desarrollo como una de las motivaciones que ha impulsado la integración regional en América Latina. Rita Giacalone, Noemí Mellado, Ricardo Buitrago y Giovanni Molano, destacaron este aspecto, aunque Giacalone cuestionó que existiese una dicotomía entre crecimiento y desarrollo. Señaló que tal dicotomía no existe porque el crecimiento es un indicador que mide desarrollo económico.

Debe existir crecimiento para que haya desarrollo económico. El argumento es incuestionable, y ciertamente establecer una separación dicotómica entre crecimiento y desarrollo no es correcto. En otras palabras, crecimiento no es sinónimo de desarrollo y es en este aspecto en el que se debe ser cuidadoso. Como señaló Buitrago en su intervención al señalar que, en América Latina, por ejemplo, durante el boom de commodities, los países crecieron de una forma importante, pero esto no se acompañó con un proceso de redistribución de la riqueza que ayudara a resolver algunos problemas de la región.

Esto es un tema relevante cuando se analiza la cuestión de la integración y el desarrollo como razón de ser. La integración debe ser un mecanismo para impulsar el desarrollo en un sentido amplio, no sólo como sinónimo de crecimiento, sino también como un desarrollo humano, como un proceso dirigido a mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Esto implica, como señaló Buitrago, alcanzar indicadores positivos en términos de la inserción internacional de América Latina, pero también indicadores positivos a nivel subregional en términos de desarrollo humano. Esto supone, entonces, proponer una agenda multidime...

Índice

• Prólogo
• Introducción
• Documento grupo de trabajo 1 Coordinador José Briceño Ruiz
• Documento grupo de trabajo 2 Coordinador Germán Prieto
• Documento grupo de trabajo 3 Coordinadora Amalia Stuhldreher
• Documento grupo de trabajo 4 Coordinadora Noemí Mellado
• CAPÍTULO 1
• CAPÍTULO 2
• CAPÍTULO 3
• CAPÍTULO 4
• CAPÍTULO 5
• CAPÍTULO 6
• CAPÍTULO 7
• CAPÍTULO 8
• CAPÍTULO 9
• Sobre los autores
• Resúmenes