Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo IV

Varios Autores

• Editorial: Universidad Externado
• Año: 2020
• ISBN del libro electrónico: 9789587904017
• Categoría: Derecho
• Categoría: Teoría y práctica del derecho

El presente tomo de la colección derecho de tierras es el resultado del trabajo realizado por el Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia. Este libro se socializa ante el público en una época de confinamiento social generada por el Covid 19 que deja diversas lecciones, inclusive en el marco del derecho de tierras, por tanto, es pertinente hacer ciertos comentarios respecto de los retos que se han podido evidenciar, en particular la forma en que podrían entrar en conflicto los derechos fundamentales a la restitución, el debido proceso y la participación, con los asuntos propios de la restitución de tierras. Las dificultades y retos generados por el aislamiento decretado en todo el territorio nacional por causa de la pandemia, y la consecuente declaratoria de emergencia sanitaria, impulsaron al Consejo Superior de la Judicatura a determinar por medio de diversos acuerdos la suspensión de los términos judiciales, establecer algunas excepciones y adoptar medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor. Para los asuntos de restitución de tierras es de especial importancia el Acuerdo PCSJA 20-11549 del 7 de mayo de 2020 que determinó en su artículo 7.º las excepciones a la suspensión de términos en materia civil: Se exceptúan de la suspensión de términos prevista en el artículo 1.º del presente acuerdo las siguientes actuaciones en materia civil, las cuales se adelantarán de manera virtual: […] 7.3. La pandemia que se vive a escala global exige que los asuntos de tierra se entiendan también desde la óptica de la necesaria atención a los riesgos sanitarios y medioambientales a los que pueden verse enfrentados los ciudadanos rurales. La propiedad de la tierra y su tenencia no deja de ser un asunto estratégico para el país y la situación actual permite observar cuáles fases de los procedimientos se podrían llevar a cabo presencialmente, y cuáles adelantar sin mayores inconvenientes por medio de plataformas virtuales. Es claro que tanto el derecho de tierras como las otras ramas del ordenamiento jurídico se deben adaptar para dar respuesta a las nuevas formas y estructuras que asumirá la sociedad en la etapa postcovid 19, y por ello es necesario analizar tanto los efectos de las decisiones normativas excepcionales como el comportamiento de los ciudadanos y las autoridades frente a ellas.

PRIMERA PARTE
DERECHO DE PROPIEDAD Y DOMINIO RURAL

ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ*

YEHISON FERNANDO VARGAS MORENO**

El Decreto 578 de 2018 y los procesos de reconocimiento de dominio rural

SUMARIO

Introducción. I. La promoción del acceso a la tierra. A. Entre 1886 y 1991. B. En la Constitución de 1991. C. Algunos obstáculos para la promoción del acceso a la tierra rural. II. Descripción del Decreto 578 de 2018. A. Modificaciones normativas del Decreto 578. B. Requisitos de predios para ser cobijados por el Decreto 578. C. Procedimiento que se debe seguir para lograr los objetos del Decreto 578. Conclusiones. Bibliografía.

RESUMEN

Desde la especialidad del denominado derecho de tierras o derecho agrario, la ciencia jurídica tiene en Colombia un gran reto para evitar los conflictos sociales que puedan surgir al distribuir la superficie territorial rural entre quienes la desean y se consideran aptos para explotarla, y quienes la poseen materialmente, por el incesante crecimiento de la demanda de nuevas tierras disponibles para explotación agraria o pecuaria, las necesidades también crecientes de recursos naturales no renovables y la obligación constitucional de conservación natural para garantizar el desarrollo sostenible de la Nación.

Pese a que el país ha reconocido la importancia de cerrar la brecha de la pobreza rural y generar los factores para evitar la migración hacia las ciudades de quienes tienen vocación para desarrollar actividades agropecuarias, y ha intentado implementar políticas y legislación para enfrentar estos problemas, hoy persiste la necesidad de garantizar la sostenibilidad alimentaria de una población creciente y satisfacer los anhelos económicos que traen consigo mayores presiones para disponer de más áreas para la explotación agropecuaria.

En un afán por formalizar las tenencias y posesiones de predios rurales con antecedentes registrales que se inician con una falsa tradición, y que han puesto en evidencia la enorme informalidad en la titularidad del dominio o propiedad sobre la propiedad rural, el Estado expidió el Decreto 578 de 2018 generando con ello muchas susceptibilidades que ameritan un análisis con el fin de orientar una posición jurídica unívoca. Y es aquí donde surge el objeto de este artículo elaborado a cuatro manos entre quien debe impulsar los procesos administrativos de formalización apoyando las responsabilidades que en tal materia corresponden a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), y quien debe velar por la defensa de los intereses de los campesinos desde el Ministerio Público. Eso sí, sin la pretensión de declarar agotado el debate, pero en cambio aportando elementos desde su experiencia para un mejor análisis.

PALABRAS CLAVE

Bienes baldíos, adjudicación administrativa, campesinos, conflictos sociales, derecho agrario, derecho de tierras, dominio privado, dominio público, tierras.

ABSTRACT

From the specialty of the denominated Land Law or Agrarian Law, legal science has a great challenge in Colombia to avoid social conflicts that may arise when distributing the rural territorial surface between those who want it and can exploit it, and those who possess them materially, due to the incessant growth in demand for new lands available for agricultural or livestock exploitation, the growing needs of non-renewable natural resources and the constitutional obligation of natural conservation to guarantee the sustainable development of the Nation.

Although the country has recognized the importance of closing the rural poverty gap and generating the factors to prevent migration to the cities of men who have a vocation to develop agricultural activities and has tried to implement policies and legislation to address these problems. Today, there is still a need to guarantee the food sustainability of the population and satisfy the economic desires of a growing population, which brings with it greater pressures to have more areas for agricultural exploitation.

In order to formalize the holdings and possessions on rural properties with registration records that begin with false tradition, which have evidenced the enormous informality in the ownership of the domain or property over the rural property, the State issued Decree 578 of 2018, which generates many susceptibilities that merit analyzing and guiding a unique legal position. And there arises the purpose of this four-hand article between who must promote the formalization administrative processes supporting the responsibilities that in this matter correspond to the National Land Agency (ANT) and who must ensure the defense of the interests of the farmers from the Public Ministry. Of course, without the presumption of declaring the debate exhausted, but instead providing elements from their experience for a better analysis.

KEYWORDS

Vacant goods, administrative adjudication, farmers, social conflicts, agricultural law, land rights, private domain, public domain, land.

INTRODUCCIÓN

Es evidente que procurar un acceso equitativo a la propiedad rural productiva ha sido una de las tareas más difíciles a las que se ha debido enfrentar el Estado colombiano. Cada gobierno ha intentado sin éxito implementar una reforma rural agraria (actualmente reforma rural integral). Aún muchos campesinos trasforman el suelo rural para producir alimentos sin tener certeza respecto de la titularidad del dominio sobre sus predios, con lo cual se ha retrasado el pleno cumplimiento del artículo 64 de la Constitución Política. De forma que no puede ser ajeno al derecho de tierras o derecho agrario¹ el reto de estudiar y plantear formas que eviten los conflictos sociales que puedan surgir al distribuir la superficie territorial rural, y reconocer los antiguos derechos de posesión.

La situación de inseguridad jurídica respecto de los predios se agravó cuando la Corte Constitucional sentó el lineamiento jurisprudencial iniciado con los alcances de la Sentencia T-488 (Corte Constitucional, 2014), que si bien enfatiza en el respeto de la propiedad privada e igualmente de la propiedad pública de la Nación, precisa que, de existir en los procesos judiciales indicios que permitan inferir la probabilidad de que se trata de un bien de la Nación, bien porque tenga destinación específica para cumplir un fin normativo o social, o porque sencillamente no se demuestre que aún no se ha despojado del dominio, debe esclarecerse primero esa situación antes de proceder con las sentencias dentro de los procedimientos de pertenencia. Tal imperativo, reconozcámoslo, absolutamente lleno de sentido común, como quiera que los juzgados y tribunales civiles no impedían el reconocimiento de la propiedad por la vía de la posesión, se constituyó en un obstáculo para cumplir con el fin esencial del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios, pues hizo más complejos, y con razón, los procesos judiciales de pertenencia por medio de los cuales se estaban definiendo las posesiones basadas en falsas tradiciones, complicando con ello la tarea administrativa de clarificación de predios para descartar que fueran baldíos y a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT)².

De conformidad con el panorama catastral colombiano, actualizado en 2014 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC, 2020a), “el área geográfica del país es de 114 millones de hectáreas, mientras que el área catastral es de 101,6 millones de hectáreas, de las cuales el 99,6% es decir 101,2 millones de hectáreas está conformado por áreas rurales”. De lo cual se deduce que estamos atrasados en definir el catastro, en precisar qué bienes ya salieron del dominio de la Nación, cuáles son baldíos adjudicables, adjudicar los aún disponibles para la producción agraria, y clarificar la propiedad privada. Por ende, la reforma rural integral aún está por ejecutarse.

Se dice frecuentemente que en Colombia el mayor problema de la tierra rural es su inequitativa distribución (Oxfam International, 2020), y parece que se trata de un fenómeno histórico pues, como señala Kalmanovitz (2010: 218), al igual que “otros países colonizados por España, Colombia se caracterizó por una distribución inicial de las tierras y otros recursos económicos realizada de acuerdo con criterios de casta, en una sociedad segmentada entre blancos, mestizos, indígenas y negros esclavos”. Sin embargo, nos parece pertinente advertir que aunque estamos de acuerdo en que ese es un grave problema, no lo es en cambio el de la ocupación material; es decir, el problema es de reparto, pues en la práctica una gran parte del suelo rural nacional está ocupado de manera formal, y otra, también importante, de manera informal (p. ej., falsa tradición). Para enfatizar todavía más nuestra afirmación deben considerarse estas cifras:

Entre 1903 y 2012 el Estado adjudicó 60 millones de hectáreas baldías a personas naturales y jurídicas, y a comunidades indígenas y afro, lo que representa más de la mitad de la superficie nacional, que suma 114 millones de hectáreas (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2020).

Aunque no es fácil hallar cifras certeras del porcentaje de ocupación del suelo rural dado que la mayoría de los estudios se centran en la problemática que surge de la concentración de la tierra, comparar el porcentaje de personas con mayores o menores extensiones de tierras rurales permite tener una cifra aproximada de la ocupación total. Por ejemplo: aproximadamente el 86,3% de los propietarios posee 8,8% de la superficie con propiedades de menos de 20 hectáreas; el 10,7% tiene 14,6% de la superficie con propiedades de entre 20 y 100 hectáreas; el 2,6% tienen 14% de la superficie con propiedades de entre 100 y 500 hectáreas, y el 0,4% tiene el 62,6% de la superficie con propiedades de más de 500 hectáreas (Oidhaco, 2013: 3). Al respecto también cabe reseñar las cifras y conclusiones del economista J. Quemba (2018: 32-35).

Entonces, sobre la base de que el problema no es la ocupación material de tierras sino la manera como se reconoce o no la titularidad formal, y cómo puede ser objeto de procesos administrativos de formalización por el Estado, surge el interés de precisar cómo las prescripciones del Decreto 578 de 2018 pueden contribuir a solucionar esta situación. Y este problema no es ajeno al resto del mundo: “La informalidad en la tenencia de la tierra es una problemática global. Sólo 30 por ciento de los derechos de la propiedad en el mundo está formalizado, es decir que 70 por ciento de los predios son informales” (Moreno, 2019).

I. LA PROMOCIÓN DEL ACCESO A LA TIERRA

Como afirma Contreras Pantoja (2019: 331) “… la ordenación del territorio rural no es una discusión zanjada, sino un constante proceso evolutivo que seguirá cambiando conforme a las realidades geográficas, culturales, sociales y económicas de las regiones”. Probablemente por esa necesidad de cambio de enfoque en la denominada hasta la Constitución Política de 1991 reforma rural, se ha concebido ahora como Reforma Rural Integral (RRI), que en los términos del párrafo 13 de los considerandos del Decreto Ley 902 de 2017,

… busca sentar las bases para la transformación estructural del campo y establece como objetivos contribuir a su transformación estructural, cerrar la brecha entre el campo y la ciudad, crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural, integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía; en aras de contribuir a la construcción de una paz estable y duradera.

Como se verá, la promoción de acceso a la tierra ha pasado de leyes sustantivas que fortalecieron el papel administrativo del Estado con el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y luego con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), a leyes procesales como la Ley 1561 de 2012 que consolidaron el papel judicial. Pero más relevante es que, en tal marco, de los pocos procesos administrativos encaminados a ejecutar esa transformación estructural que se contemplaba en la normatividad antes del Decreto Ley 902, se pasó a diez, entre los cuales se destaca el de formalización de la propiedad, que junto con el de adjudicación de baldíos o tierras expropiadas, es el que más recursos administrativos y esfuerzos emplea actualmente la ANT.

A. ENTRE 1886 Y 1991

Para empezar a tratar verdaderamente la problemática de la distribución de la tierra rural en Colombia, la cual, en palabras de Londoño Ulloa (2017: 47a): “… se cimentó sobre un modelo que privilegió el reconocimiento de la propiedad a partir del cumplimiento de ciertas ritualidades”, es necesario saber cómo se transformó la Constitución de 1886. Para describir en qué momento quedó atrás esa concepción y el Estado empezó a transitar por las reformas normativas agrarias, es apropiado traer a colación la reseña de F. Mayorga (2016a) en la que describe cómo surgió ese momento y cómo se avizoraron las dificultades de basar una reforma agraria en la distribución tanto de las tierras baldías como de las expropiadas:

El siglo XX vio aparecer el nacimiento de los conflictos que generó la llamada cu...

Índice

• Cubierta
• Portadilla
• Portada
• Créditos
• Contenido
• Presentación
• Tabla de acrónimos
• Primera parte - Derecho de propiedad y dominio rural
• Segunda parte - Ordenación del territorio y asuntos étnicos de tierras
• Tercera parte - Acuerdo de paz y víctimas
• Los autores
• Notas al pie
• Contracubierta