Teoría y práctica de la descentralización fiscal

Leonardo Letelier Saavedra

• Editorial: Ediciones UC
• Año: 2012
• ISBN del libro electrónico: 9789561425712
• Categoría: Betriebswirtschaft
• Categoría: Business allgemein

En esta edición el académico de la Universidad de Chile se refiere a la dimensión fiscal de la descentralización, una faceta de creciente importancia en las polí­ticas públicas modernas, haciendo una revisión de las hipótesis más relevantes en torno al tema.Las reflexiones teóricas descritas están acompañadas por un relato de la experiencia reciente de paí­ses especí­ficos sobre la materia, las cuales abarcan cuestiones institucionales vinculadas al financiamiento, las competencias de gasto y la asignación de funciones entre niveles de gobierno.

PARTE II

Financiamiento

CAPÍTULO 4

Los impuestos subnacionales

4.1. INTRODUCCIÓN

Los impuestos subnacionales son un tema obligado en cualquier discusión sobre el financiamiento de las jurisdicciones autónomas. La génesis del problema reconoce dos diferencias básicas entre el análisis a nivel nacional y el subnacional. La visión de las finanzas públicas normativa enfatiza los potenciales efectos perversos emanados de intervenir sobre las decisiones de los contribuyentes en un esquema descentralizado de cobro de impuestos, confrontado con un esquema centralizado. La migración entre jurisdicciones, tanto de personas como de capital, tiene efectos potencialmente perversos sobre el destino de los recursos y, por esa vía, sobre la eficiencia asignativa. La visión positivista del tema, vinculada a la escuela de la elección pública, concentra su atención en los incentivos del propio gobierno cuando este opera en un esquema centralizado versus el caso descentralizado. La visión del Estado como un Leviatán pone el eje de la discusión en la capacidad de los contribuyentes de defenderse de los intentos del Estado por extraer rentas de los residentes mediante una carga tributaria excesiva.

Una reflexión básica sobre el particular exige poner en perspectiva comparada los costos y beneficios de un mayor grado de carga tributaria subnacional y el tipo de tributo cobrado por distintos niveles de gobierno. En el lado positivo, cabe consignar que la ventaja principal de la descentralización tributaria dice relación con el mayor grado de rendición de cuentas de los gobiernos subnacionales frente a sus electores. Por su parte, la percepción de una mayor coincidencia entre los impuestos pagados por la comunidad y el consiguiente beneficio logrado en la forma de bienes y servicios públicos locales permitirá una mejor evaluación de los electores respecto del desempeño del gobierno local. La literatura ha consagrado este concepto como el principio de la “equivalencia fiscal” (Olson, 1969). En el lado negativo encontramos primeramente el problema de la equidad horizontal entre jurisdicciones. Inevitablemente la base tributaria será diferente en distintas partes del territorio, haciendo muy difícil desde el punto de vista político favorecer la opción de una autonomía tributaria total. Un segundo problema es el fenómeno de exportación de impuestos (McLure, 1967), en virtud del cual son los residentes de otras jurisdicciones los que pagan impuestos en beneficio de la jurisdicción local, hecho que puede redundar en una sobreprovisión de servicios públicos locales. El potencial de “guerra fiscal” suele esgrimirse también como un importante elemento en contra de la autonomía tributaria. Este fenómeno es resultante de la migración de factores productivos entre jurisdicciones, lo cual conlleva una tendencia general a la baja en las tasas aplicadas a cada impuesto, con el consiguiente efecto negativo sobre el total recaudado a nivel nacional. Finalmente, puede argumentarse que un sistema tributario más descentralizado será inevitablemente menos transparente y más caro de administrar que un sistema centralizado.

Los aspectos teóricos son tratados en la sección 4.2. El problema de la asignación de competencias tributarias se aborda en la sección 4.3. La sección 4.4 se aboca a la evaluación de impuestos específicos en el contexto subnacional. La sección 4.5 revisa la experiencia internacional.

4.2. TEORÍA SOBRE EL DISEÑO ÓPTIMO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

La literatura general sobre impuestos reconoce tres principios básicos que guían el diseño de un sistema tributario óptimo. El primero y probablemente más estudiado es el principio de eficiencia. La norma general es que los impuestos no deben distorsionar las decisiones de los agentes económicos en su papel de consumidores y/o inversionistas. Lo anterior supone que de no existir tales impuestos, las decisiones serían óptimas, pues siendo los precios el fiel reflejo del costo de oportunidad de los recursos, ello induciría a los individuos a consumir hasta que la última unidad genere un beneficio marginal igual al costo marginal. De no mediar “fallas” en el funcionamiento del mercado, su libre funcionamiento conduciría automáticamente a lo que hemos dado en llamar una situación “Pareto óptimo” en el consumo y la producción.

Cabe preguntarse si no existe algún tributo que nos sirva de referencia en lo que a eficiencia económica se refiere. Este tributo existe –al menos teóricamente– y es conocido como “impuesto de suma fija”. Posee la característica de que actúa como una apropiación por una sola vez de una parte fija del ingreso de las personas, sin distinción alguna del ingreso y/o la riqueza original de los contribuyentes. No obstante ser este un tributo muy regresivo, la historia nos enseña que ha sido utilizado con cierta frecuencia. El episodio de más reciente data, y respecto del cual los textos de finanzas públicas aún suelen realizar una acuciosa referencia, es la experiencia británica de comienzos de los 80 con el llamado poll tax. A diferencia del impuesto a la propiedad, el cual es pagado por los propietarios de un bien raíz, el poll tax debía ser pagado por un monto fijo casi sin excepción por todos los residentes de una comunidad. Ello mejoraría la correspondencia fiscal y el grado de rendición de cuentas entre quienes pagan y aquellos que reciben los beneficios, induciendo preferencias colectivas por menores tributos. El experimento citado fue sin embargo concluido en 1983, luego de una fuerte resistencia política y académica (Bailey, 1999). No obstante lo anterior, resulta difícil encontrar casos de mercados completamente libres de “fallas”, siendo muy común la existencia de externalidades (positivas y negativas) entre unidades productivas y/o consumidores. En la esfera de la tributación subnacional, son múltiples los casos de actividades locales generadoras de tales externalidades. Las hay positivas, como puede ser el caso del gasto local en educación en un contexto en que no todos los alumnos locales son residentes de la comunidad que financia el colegio, y las hay negativas, como es el caso de un vertedero de basura que provoca daño ambiental sobre las comunidades aledañas. Pigou (1926), en su obra seminal The Economics of Welfare, anticipa que situaciones del tipo referido deben ser rectificadas en base a impuestos compensatorios que restituyan la igualdad entre el costo marginal privado y el costo (beneficio) marginal social de cada unidad producida.

El segundo principio es el de la equidad. Sabido es que aquello reconocido como “eficiente” en economía, no siempre conlleva una solución equitativa desde el punto de vista del interés colectivo. Más aún, uno de los conflictos más reconocidos sobre la materia es aquel entre el objetivo de eficiencia y el de equidad. En general, los impuestos directos, que gravan los ingresos de las personas y las empresas, suelen ser sindicados como más equitativos que los impuestos indirectos destinados a gravar el consumo. Sin embargo, aunque el debate sobre el particular es extenso, existe un cierto consenso en torno a la mayor eficiencia relativa de los impuestos indirectos cuando estos poseen el diseño apropiado. Por ejemplo, el IVA posee la doble característica de no alterar significativamente los precios relativos entre bienes y/o servicios, y ser al mismo tiempo fácil de cobrar. Este último aspecto debe contrastarse con el costo de supervisión envuelto en el impuesto al ingreso, el cual puede ser muy significativo. Sin embargo, el IVA es en general más regresivo que los impuestos al ingreso, toda vez que es pagado por “igual” por los consumidores finales. No obstante esta hipótesis general, el problema de la incidencia, y por lo tanto el grado de regresividad correspondiente, no se agota con la sola distinción entre tributos directos e indirectos. En países de bajo nivel de ingreso, en que el mercado formal de bienes es poco significativo, los impuestos sobre el consumo pueden llegar a ser progresivos en la medida en que los individuos de ingresos más bajos realicen mayoritariamente sus compras en el mercado informal de bienes, en el cual no se pagan impuestos.

El tercer principio general es el de la simplicidad. Los tributos deben ser razonablemente fáciles de entender por quienes los pagan, e idealmente deben impedir que el exceso de condiciones de excepción a la norma general facilite la evasión (y la elusión) tributaria. Desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, la recolección de los impuestos debe ser tal que no genere engorrosos procesos legales ni exija la implementación de costosos sistemas de supervisión. Una vez más en este caso nos encontramos con el conflicto de que los impuestos más equitativos suelen también ser más difíciles de implementar y más complejos de entender para los contribuyentes.

4.3. ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS ENTRE NIVELES
DE GOBIERNO

4.3.1. El enfoque normativo

Características de este enfoque

Tal como lo refiere su propio nombre, el enfoque normativo desarrolla normas de tributación destinadas a optimizar la asignación de recursos tanto en el mercado de los bienes como de los factores. El sello que distingue a la escuela normativa es el supuesto de un Estado cuya administración –el gobierno– representa los intereses de la sociedad. Si bien los autores representativos de este enfoque no declaran explícitamente el supuesto de un Estado dictador y benevolente, el análisis normativo se caracteriza por omitir consideraciones políticas en su razonamiento analítico. Las recomendaciones desarrolladas en dicho marco tienden a “normar” acerca de la implementación de un sistema tributario óptimo. No obstante que los principios enumerados anteriormente constituyen el horizonte hacia el cual debemos movernos, varios autores han hecho aportes de gran trascendencia en la identificación de recomendaciones específicas en lo que respecta a la distribución de competencias tributarias entre niveles de gobierno. Se ha indicado también que el enfoque normativo supone que en ausencia de impuestos el mercado operaría eficientemente, lo cual puede ser un supuesto difícil de verificar en países en vías de desarrollo. Otro supuesto implícito, pero de gran trascendencia, es que la estructura tributaria –cualquiera que esta sea– es en esencia determinada o al menos propuesta por el nivel central de gobierno (Bird, 1999).

El aporte de Musgrave

El enfoque original de Musgrave (1958) es de suyo importante, no solo por ser este el precursor del enfoque normativo, sino también por la claridad de sus recomendaciones en la esfera de los tributos subnacionales. Estas pueden resumirse en cuatro puntos básicos. El más visible y citado establece que “Los tributos muy progresivos, destinados a mejorar la distribución personal del ingreso, deben ser centralizados”. La justificación de este principio se basa en el hecho de que cualquier forma de redistribución del ingreso requiere que la base imponible no pueda desplazarse fuera del territorio en el cual se está realizando esta redistribución. Por ejemplo, la dificultad evidente de servir el objetivo de equidad a través del impuesto progresivo al ingreso de las personas o las empresas radica en que en ambos casos el sujeto gravado puede migrar de una jurisdicción a otra para eludir el tributo, impidiendo así su cobro. Solo el nivel central de gobierno, encargado de cobrar tributos a nivel nacional, puede evitar el problema.

En la esfera de la distribución geográfica de la base imponible, Musgrave recomienda lo siguiente: “El gobierno central debe ejercer autoridad sobre aquellos tributos cuya base imponible esté distribuida en forma muy inequitativa a través del territorio”. Típicamente este es el caso de los recursos naturales, tales como minerales o fuentes energéticas de gran valor económico. Dado que sus beneficios suelen estar distribuidos en forma inequitativa a través del territorio, solo el gobierno central puede asumir a nombre de la nación en su conjunto el papel de cobrar y luego asignar los recursos tributarios generados.

Un tercer principio señala que “Los niveles descentralizados de gobierno deben evitar impuestos cuya base tributaria sea demasiado móvil”. Desde la perspectiva de las finanzas públicas normativas, la movilidad de la base constituye una dificultad en el cobro de impuestos, ya que genera un conflicto entre la necesidad de mayor recaudación y el tamaño de esta misma base. En el marco de uno o varios impuestos asignados a un nivel subnacional de gobierno, la potencial migración de la base sería conducente a una tendencia por parte de cada jurisdicción a reducir las tasas para competir por los recursos tributarios. Un caso extremo de dicho fenómeno es la llamada “guerra fiscal”, la cual lleva a una sistemática reducción en la recaudación a nivel nacional.

Finalmente, siguiendo el conocido principio de Wicksell, Musgrave reitera que “Si bien los tributos ligados al beneficio obtenido por un servicio específico son recomendables a todo nivel de gobierno, su uso es altamente recomendable en los niveles inferiores de gobierno”. Ello se deriva de la condición según la cual la eficiencia asignativa se logrará en la medida en que el costo marginal de producir un bien o servicio sea igual al beneficio marginal obtenido a cambio. Si bien este objetivo es factible de alcanzar en el mercado de los bienes privados, el apego a este principio es más difícil en los bienes y servicios públicos. Sin embargo, en la medida de lo posible, el uso de este tipo de impuestos o de tarifas parece más factible a nivel local, en que los servicios y bienes públicos proveídos por cada jurisdicción son fáciles de identificar por los residentes.

El principio de equivalencia fiscal

El llamado principio de la equivalencia fiscal (Olson, 1969), según el cual; “la influencia espacial de los beneficios derivados de los bienes públicos debe coincidir con el área de residencia de aquellos que los financian”, se inserta también en la lógica normat...

Índice

• PORTADA
• CRÉDITOS
• PORTADILLA
• ÍNDICE
• AGRADECIMIENTOS
• PRÓLOGO
• INTRODUCCIÓN
• PARTE I. EL DEBATE SOBRE LOS EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
• PARTE II. FINANCIAMIENTO
• PARTE III. OTROS TÓPICOS RELEVANTES
• BIBLIOGRAFÍA