Conflictos socioambientales en América Latina

El derecho, los pueblos indígenas y la lucha contra el extractivismo y la crisis climática

César Rodríguez Garavito, Carlos Andrés Baquero Díaz

• Editorial: Siglo XXI Editores
• Año: 2020
• ISBN:
  9789876299923
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Derechos humanos

Durante las últimas tres décadas, las industrias extractivas y los derechos indígenas se globalizaron de manera simultánea. Así, los conflictos relacionados con la explotación de los territorios indígenas se han hecho cada vez más frecuentes, violentos y extendidos en todo el mundo.En ese proceso, también se han "juridizado": cada vez más, las instituciones y el lenguaje jurídicos son protagonistas en los modos en que se formulan, procesan y resuelven esas disputas. Este cambio, que a primera vista puede parecer positivo, requiere una mirada más atenta y matizada.Ese es el objetivo de este libro, fruto de una investigación extensa, que reconstruye décadas de conflictos socioambientales en territorios nativos de América Latina con un foco original: el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados antes de la realización de proyectos extractivos en sus territorios o de la adopción de normas que los afecten en forma directa.Recorre la figura jurídica internacional de la "consulta previa" –una institución surgida de la OIT en 1989– en los territorios indígenas del norte de Colombia en 2009 (donde el pueblo embera denunciaba no haber sido consultado antes de la construcción de la represa de Urrá, que dividió su territorio), en la zona de los incendios de la Amazonía brasileña en 2019 (donde el pueblo mundurukú había logrado detener la construcción de la represa que se planeaba sobre el río Tapajós, alegando la falta de consulta), y en la Amazonía ecuatoriana a mediados de la década de 2010 (donde el pueblo sarayaku lanzó una de las campañas globales más exitosas contra la explotación inconsulta de petróleo en territorios indígenas).

1. Campos minados

Conflictos socioambientales en territorios indígenas durante la era extractivista

A lo largo de las últimas dos décadas, las industrias extractivas y los derechos indígenas se han ido globalizando de manera simultánea. Debido a esto, los conflictos relacionados con la explotación de los territorios indígenas se han hecho cada vez más frecuentes e intensos alrededor del mundo. Las disputas involucran una multiplicidad de actores nacionales e internacionales, entre los que se cuentan desde Estados-nación hasta empresas transnacionales (ETN), pasando por organizaciones no gubernamentales (ONG), movimientos de base y agencias financieras y reguladoras transnacionales. Estas tensiones condensan, en una mezcla particularmente volátil y reveladora, algunos de los procesos legales, políticos y económicos de la globalización contemporánea.

Como demostró David Harvey (2003) en su análisis del capitalismo global de comienzos del siglo XXI, la renovada importancia económica de las industrias extractivas-exportadoras, jalonada por la demanda china de materias primas, generó una competencia transnacional por los recursos naturales y, por tanto, por los territorios de frontera que aún no han sido explorados. Son precisamente estas tierras donde se han asentado a lo largo de la historia los pueblos indígenas desplazados de sus territorios ancestrales, y donde tienen lugar hoy en día los conflictos más agudos sobre la consulta previa, la participación y la reparación.

Así, en términos de economía política, la explosión de estos conflictos se inserta en un tipo de capitalismo marcado por la “acumulación por desposesión” (Harvey, 2003): la de los pueblos indígenas, afrodescendientes y las comunidades campesinas que han sido los habitantes inveterados de los territorios que ahora son codiciados por todos, desde el Estado y las ETN hasta las mafias y los grupos armados ilegales que quieren una tajada de las bonanzas del oro, el carbón, el petróleo, el coltán, los diamantes, el agua y demás recursos naturales. El resultado ha sido la colisión entre dos proyectos transnacionales: de un lado, las economías extractivas y, del otro, los derechos indígenas, y los derechos humanos en general (Rodríguez Garavito, 2016).

El superciclo del extractivismo y sus impactos en América Latina

El choque entre los dos proyectos –y la proliferación e intensidad de los conflictos socioambientales en territorios indígenas en general– estuvo asociado al denominado “superciclo” global de las economías extractivas de fines del siglo XX y comienzos del XXI. Los superciclos son períodos excepcionales del capitalismo global caracterizados por el aumento marcado de la demanda, la baja oferta alrededor del mundo, y una escalada de precios que resulta de la combinación de los dos factores anteriores. Específicamente en el sector minero, el último superciclo comparable con el de los años dos mil había tenido lugar a fines del siglo XIX, en la época de la fiebre del oro en los Estados Unidos.[8]

Si bien el año exacto en que comenzó el reciente superciclo es materia de debate, hay consenso respecto de que el aumento de la explotación y exportación de recursos naturales de América Latina y África se dio de la mano del proceso de expansión y urbanización de China alrededor de 1990. A fines de siglo, con un crecimiento económico acelerado y una población de 1300 millones de personas, la potencia asiática demandaba cantidades ingentes de recursos naturales para alimentar su industria, producir energía, mantener el boom del sector de la construcción, expandir su infraestructura y satisfacer la demanda de la nueva clase media.

Para 2007, China ya representaba una de las economías más poderosasdel globo (The Economist, 2007). El país contaba con aproximadamente un quinto de la población mundial, y consumía más de la mitad de la producción global de cemento, un tercio de la de acero y un cuarto de la de aluminio. Con productos como la soja, el petróleo y el cobre la situación fue similar: gastó 35 veces más dinero que en años anteriores en las importaciones de los dos primeros productos y acaparó el 80% del incremento en la producción de cobre en el mundo (The Economist, 2008). El caso del cobre evidencia claramente el aumento de los precios como consecuencia de la demanda china. En los años ochenta y noventa, el precio del cobre había caído en un 0,8% anual, y llegó a costar apenas 1300 dólares la tonelada. A comienzos de 2011, luego del auge chino, el mismo producto alcanzó los 10.000 dólares la tonelada y se mantuvo durante todo el ciclo en un promedio de 7500 dólares (The Economist, 2012).

Aunque China fue fundamental para el despegue de este superciclo, otras grandes economías jugaron un papel central en el aumento de la producción global. El crecimiento de la India, por ejemplo, disparó la producción global de carbón (The Economist, 2011). Durante el ciclo económico de las materias primas, China y la India llegaron a tener un crecimiento anual del 10,3 y 7,4%, respectivamente. Para 2014, estos dos países reunían un tercio de la población y un sexto del PIB global.

El correlato del crecimiento de estas economías se vivió en los países históricamente productores de materias primas, y también en algunos industrializados como Australia (The Economist, 2008). América Latina y África tuvieron un papel fundamental a la hora de satisfacer la voraz demanda china e india; y aquellos países que entraron a cubrir esta necesidad experimentaron un crecimiento paralelo. Entre 2002 y 2012 los mercados emergentes –entre ellos, muchas de las economías del Sur Global– llegaron a reportar crecimientos del 6% anual. Tomemos como ejemplo la economía angoleña, que se transformó desde el final de la guerra civil en 2002. Allí el milagro económico se debió a la exportación de petróleo, en virtud de la cual en tan solo cuatro años –entre 2004 y 2008– el país alcanzó a aumentar el PIB en un 17% anual (The Economist, 2012).

En América Latina, el superciclo extractivista se inserta en una tendencia histórica de dependencia de las materias primas (Bebbington, 2011). De acuerdo con el Banco Mundial, entre 1990 y 1997 la exploración minera a escala global creció en un 90%. En el mismo período, en América Latina ese crecimiento llegó al 400%; y en el caso de Perú alcanzó incluso el 2000% (Bebbington, 2011). De las 25 mayores inversiones en proyectos mineros que se hicieron en el mundo, 12 se establecieron en América Latina: nueve en Chile, dos en Perú y una en la Argentina.

Al igual que en otras épocas, la política económica de los países latinoamericanos se volcó hacia el extractivismo. A pesar de sus diferencias, los gobiernos de derecha y de izquierda siguieron un guion muy similar en asuntos económicos: promovieron decididamente las industrias extractivas, apostaron su suerte a la de los precios de las materias primas y se enfrentaron a los movimientos ambientalistas e indígenas. En la región amazónica, por ejemplo, el boom minero y petrolero ha sido impulsado con igual ahínco por los gobiernos de centroderecha en materia económica, como el de Pedro Pablo Kuczynsky en Perú, el de Michel Temer en Brasil y el de Juan Manuel Santos en Colombia, y por aquellos que defienden modelos económicos de izquierda, como el de Rafael Correa en Ecuador, los de Lula da Silva y Dilma Rousseff en Brasil, o el de Evo Morales en Bolivia (cuyo vicepresidente, Álvaro García Linera, publicó un libro en el que argumenta en favor de las economías extractivas en la Amazonía).[9]

La promesa de este giro económico y político era contribuir al crecimiento de la economía en aquellos países “que, como lo definió un líder, son ricos en el subsuelo pero pobres en el suelo”, según un abogado de derechos humanos ecuatoriano entrevistado.[10] Uno de los ejemplos más visibles de este fenómeno tuvo lugar precisamente en Ecuador, durante los años de gobierno del expresidente Correa (2007-2017). Su política llegó a ser clasificada como el “milagro ecuatoriano”, pues los frutos de la bonanza en los precios del petróleo fueron en parte invertidos en mejorar los servicios de salud y la educación, y en ampliar la infraestructura nacional (Dinero, 2013).

Pero como todos los booms, el de China llegó a su fin. Y con la caída de la demanda de este país también se frenó la bonanza de los recursos naturales en América Latina. La dependencia de la economía en un solo comprador de metales, hierro, carbón e incluso productos como maíz afectó de tal forma a los exportadores que se estimó que economías como la mexicana redujeron su crecimiento en un 2,4% anual. La mayoría de los analistas ubica el final de este superciclo entre 2013 y 2015. No obstante, los efectos del boom todavía se mantienen en muchos de los lugares en que se impulsaron aquellos proyectos.

Los países de los estudios de caso presentados en este libro (Colombia, Ecuador y Brasil) hicieron parte integral del superciclo. En Colombia, la dependencia de la economía en la industria extractiva fue y sigue siendo significativa, a pesar de que ha variado su participación en el PIB (Garay Salamanca, 2013). Al igual que los demás países de la región, Colombia basó parte de su economía en una combinación de exportación de hidrocarburos y productos mineros.

Tal cosa no es una novedad. Ya durante los años noventa hubo una importante participación del sector minero y petrolero en el PIB (Garay Salamanca, 2013). Según el Banco Mundial, el aumento fue constante, con apenas un par de disminuciones en 1998 y 2009: en 1996 el petróleo representaba el 4% del PIB y cerró el ciclo en 2013 con un 7,7%. El punto más alto lo alcanzó en 2011, cuando llegó al 8,5% (Cepal, 2014).[11] Algo similar ocurrió con la participación de recursos naturales mineros, que alcanzó su pico en 2008, cuando representó el 2,2% del PIB (Cepal, 2014).

Ecuador, por su parte, es una de las economías latinoamericanas más dependientes de la producción petrolera. De acuerdo con las cifras presentadas por su Ministerio de Hidrocarburos, durante la última década del siglo XX y la primera del siglo XXI la explotación de hidrocarburos aumentó de forma marcada. Para 1996, se reportó una producción de 140,4 millones de barriles; en 2010 se extrajeron 177,4 millones de barriles, y el punto más alto de la explotación se alcanzó en 2006, cuando se llegó a 195,5 millones de barriles. Más allá del incremento de este número en términos absolutos, la evaluación realizada por la Cepal confirma la dependencia ecuatoriana de los hidrocarburos. La participación de la explotación petrolera en la economía nacional fue en aumento: en 1998, aportó solo el 4,2% del PIB nacional; pero ya para 2005 llegó a aportar el 25,2%, seguido del 23,3% en 2006 y el 22,5% en 2007 (Cepal, 2014).

Los efectos de la industria petrolera en la Amazonía ecuatoriana son igual de importantes. De hecho, la explotación ecuatoriana es una de las más antiguas de esa región, como muestra el proyecto de la compañía Texaco (hoy Chevron) iniciado en los años setenta, que daría lugar a uno de los litigios ambientales internacionales más grandes y prolongados entre una compañía y un Estado, ocasionado en la contaminación de la selva por derrame de petróleo y aún hoy pendiente de solución.

Por último, en Brasil el aumento de la explotación de los recursos naturales se vio acompañado de un crecimiento en infraestructura. La propuesta central de los gobiernos de Lula da Silva (2003-2010) y Dilma Rousseff (2011-2016), ambos del Partido de los Trabajadores, retomó la idea de proyectos desarrollistas anteriores, según la cual el crecimiento nacional dependería de desarrollar una infraestructura que permitiera la conectividad y la explotación de la Amazonía. Esta concepción ha estado presente en la imaginación de los gobiernos brasileños al menos desde las dictaduras de los años sesenta y setenta (Hecht y Cockburn, 2011).

En los años dos mil, la presión sobre los recursos naturales en general, y la Amazonía en particular, aumentó a la par del crecimiento de la economía brasileña y su consecuente demanda de energía. Entre los recursos más codiciados de la región amazónica está el agua, fuente potencial de energía. Los gobiernos de comienzos de siglo promovieron la construcción de grandes hidroeléctricas, lo que llevó a Brasil a depender energéticamente de sus fuentes hídricas. En 2013, de acuerdo con el informe presentado por la Corporación Andina de Fomento, esa dependencia se manifestaba en un 77,3% del total de la energía del país. De ese total, el 46% era destinado a la industria nacional y el resto se dividía entre los usos residencial, comercial, público, agropecuario, energético y minero.

La Amazonía fue uno de los focos geográficos de la expansión de las hidroeléctricas, debido a la gran cantidad de ríos presentes en la región. En el conjunto de represas de toda la Amazonía, el proyecto con mayor capacidad de creación energética es Belo Monte, que en promedio produce 11.233 megavatios anuales. Esta represa representa el punto central de la política eléctrica del país y uno de los objetivos principales de las administraciones de Lula da Silva y Dilma Rousseff. Como veremos en el estudio de caso que presentamos en el capítulo 4, el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), una entidad estatal, fue el mayor financiador de Belo Monte, que en 2012 anunció que a un plazo de treinta años le prestaría aproximadamente 11.250 millones de dólares al consorcio Norte Energía SA, encargado de la construcción de la represa. Para la época, el BNDES era uno de los actores financieros más importantes del mundo. De hecho, para 2010, el total de activos del banco fue de aproximadamente 275.000 millones de dólares, cifra que superaba la suma de los activos de tres grandes agentes económicos internacionales juntos: el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento (Little, 2013). Como también veremos en el capítulo 4, el giro a la derecha del gobierno de Michel Temer en 2016 acentuó aún más la política económica extractivista y la presión sobre la Amazonía y los pueblos indígenas que la habitan.

La alusión a los pueblos indígenas amazónicos nos recuerda que el superciclo extractivista no se manifestó solo en cifras. Por el contrario, se desarrolló en espacios, lugares y paisajes, y tuvo efectos directos sobre la vida individual y colectiva de las poblaciones de las periferias de América Latina y el resto del mundo, en las últimas fronteras del capitalismo global. En la siguiente sección y en nuestros estudios de caso, exploraremos lugares concretos en los que se dio el boom extractivo, a los que denominaremos “campos sociales minados”, según el concepto propuesto por Rodríguez Garavito (2012).

Recursos naturales y conflictos socioambientales en los campos sociales minados

El concepto de “campo social minado” busca captar la complejidad de los territorios y las esferas de interacción social característicos de las zonas de frontera donde se vive la expansión reciente del extractivismo global (Rodríguez Garavito, 2012). Antes que sitios vacíos, tierras baldías disponibles para ser conquistadas, estos espacios son los lugares en que las comunidades rurales, los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes han habitado y desplegado sus formas de vida por cientos de años. Son las zonas periféricas de América...