Inclusión social: enfoques, políticas y gestión pública en el Perú

VII Seminario de Reforma del Estado

Ismael Muñoz

• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Año: 2014
• ISBN del libro electrónico: 9786124146954
• Edición: 1
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Política social

Libro dedicado al tema de la inclusión social como base para la política y la gestión pública en el Perú. Recoge las ponencias del VII Seminario de la Reforma del Estado que organiza anualmente la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. En este volumen se presentan y discuten distintas experiencias de la política pública, en particular de su rama social, con el fin de que la inclusión sea uno de los ejes centrales en la reforma de la gestión pública en nuestor país. Asimismo, el libro permite dialogar sobre los problemas y avances en las políticas públicas, tanto en su diseño como en su implementación, para que estas contribuyan a la gestión y a su enseñanza, desmitificando su carácter meramente operativo y técnico e insertándolas en el espacio de la política.

El entorno político de las políticas públicas con énfasis en inclusión social

Fabián Repetto

¿Por qué importa la política en general para las políticas públicas y por qué importa para la política social en particular? Quizá el campo de la política social sea el de la política pública, que es el campo en el que suele olvidarse, en el discurso y en la retórica, la importancia de la política en sus aspectos más fundamentales, que tienen que ver con las relaciones de poder. Y digo esto a modo de una introducción muy general, porque hay una especie de sentido común —quizá no aquí, pero probablemente en toda América Latina— de que con lo social no hay conflictos de intereses, de que no hay ideologías en tensión, sino más bien de que todo el mundo —como suelo decir en algunas clases— quiere la felicidad de los niños, quiere una sociedad de inclusión social, y todos sabemos que eso no es necesariamente así. Y así como nos parece natural que en política industrial o en relaciones exteriores haya conflicto de intereses y nadie se desespera por eso, en lo social muchas veces la política queda escondida en un segundo o tercer plano. Justamente lo que vengo a proponerles es todo lo contrario: la política social tiene conflictos de intereses, visiones ideológicas en tensión enormemente importantes. Esto no significa, por supuesto, negar los aspectos técnico-operativos o la importancia central de la dimensión fiscal-presupuestaria de la política social. En todo caso, quiero poner el acento en algunos aspectos, a veces olvidados, o menos analizados y menos puestos en práctica, que es justamente esta dimensión política.

¿Qué implica una política social progresista?

En este sentido, una primera reflexión que quiero hacer es discutir o poner sobre la mesa unas preguntas: ¿qué implica una política social progresista?, ¿qué significa ser progresista? Estos temas son parte del debate aquí y en el mundo entero. Y una forma de entrar en esta primera discusión es con una larga lista —como las del supermercado— de objetivos «políticamente correctos» de la política social. Cualquiera que haya formulado una política de este tipo sabe que es muy probable que algunas o una combinación de estas visiones optimistas de la política social estén presentes. Esto no significa, ciertamente, negar la importancia ético-normativa de estos objetivos optimistas, es decir, de asegurar derechos sociales, de ampliar oportunidades, de asegurar inclusión social, de proteger al trabajador, etcétera. Lo único que digo es que no todo el mundo está de acuerdo con que estos sean los objetivos de la política social. Y aunque lleguemos a un consenso acerca del concepto «asegurar derechos sociales», hay que tener en cuenta que ese es el punto de partida y no el de llegada, pues debemos preguntarnos de qué derechos sociales estamos hablando, de qué nivel de cobertura, de qué nivel de acceso a calidad de esos derechos, y, así, uno podría plantear sucesivamente una serie de escenarios. Por tanto, si bien estos primeros objetivos identificarían, en su unidad o en su combinación, lo que uno podría, en términos generales, llamar política social progresista, vale esta primera nota al pie, consistente con lo que planteé inicialmente: de que detrás, delante y en el medio de esto hay política y hay conflictos respecto de hacia dónde ir en materia de nuestras sociedades con la política social. En consecuencia, es preciso buscarle algunas señales de identidad a esta política social progresista. Y en este sentido, con distinto calibre y en distintas dimensiones, propongo simplemente cuatro temas para el debate.

El primero, y fundamental, es una política social centrada en disminuir fuertemente la desigualdad; y esto no es un juego de palabras. Durante muchos años América Latina —y seguramente Perú— no escapó a esa tendencia en la cual el foco era disminuir la pobreza, mientras que el debate de la desigualdad quedaba perdido. Somos muy conscientes de que la desigualdad no puede enfrentarse única y exclusivamente con la política social; basta ver las preguntas por las reformas tributarias que requieren muchas veces nuestros países. Pero, sin duda alguna, no hay combate de la desigualdad en serio, en muchos sentidos, en muchas dimensiones, si no se tiene una política social que ponga como foco fundamental, además de enfrentar la pobreza, disminuir o resolver problemas estructurales de desigualdad. En este primer punto hay tres elementos que están planteados entre paréntesis y son las típicas definiciones que propone Gøsta Esping-Andersen de que un rol de la política social es generar redistribución, desmercantilización y desfamiliarización (1999). Un segundo elemento de estas señales de la identidad de una política social progresista tiene que ver con hacer del enfoque de derechos una práctica concreta y no meramente un discurso. Para todos es políticamente correcto hablar del enfoque de derechos: las derechas y las izquierdas hablan de ello. No obstante, la pregunta es qué significa esto llevado a la práctica y ojalá que podamos avanzar un poquito en esa dirección. En un tercer plano está una cuestión que uno podría avanzar en términos de retos de gestión en un sentido amplio y es la idea de que una política social progresista tiene que abordar como reto crítico la cuestión de la integralidad. Como veremos luego no todas las políticas públicas requieren integralidad. Y un cuarto elemento es esta idea de que una política social es realmente progresista cuando es capaz de adaptarse a contextos muy variados, muy heterogéneos, pero sobre todo teniendo estándares importantes y homogéneos de calidad. La discusión de educación de primera, educación de segunda y educación de tercera es un clásico en la región. Cómo logramos tener una política social independientemente de nuestra capacidad de compra en el mercado y que tenga por lo menos asegurada una calidad homogénea en ciertos mínimos, ciertos pisos. Frente a este contexto, la pregunta es, ¿cuáles son esos mínimos?, ¿cuáles son esos pisos? Evidentemente se trata de una discusión no menor y es esencialmente política; no técnica, ni puramente académica. En síntesis de lo que se trata como introducción es pensar en una política social que construya una sociedad más justa, que siente las bases para el desarrollo económico, pero que además se nutra de este. A mí me gusta mucho el eslogan que tiene Brasil en estos últimos meses: «Porque redujo la pobreza creció», pues cambia un poco el viejo paradigma de «porque creció redujo la pobreza». Simplemente es un eslogan publicitario, pero vale la pena como mensaje de recuperar la importancia de lo social como base para el desarrollo económico y, por supuesto, también ayuda a consolidar la gobernabilidad democrática. Esta triple tarea de la política social es una tarea pesada, fuerte, compleja, empero la quiero dejar planteada.

Ahora bien, una forma de aproximarme a estos retos es desde una mirada relativamente trasversal a las clásicas tipologías de la política social —estoy pensando en Esping-Andersen y en otros colegas—, es decir por el lado de la protección social. El concepto de protección social ha sido usado con mucha fuerza en las últimas décadas con muchos enfoques y con distintos paradigmas, tanto es así que si uno simplemente la googlea, se encuentra con múltiples definiciones y aproximaciones. Me quedaré con un subconjunto de esas aproximaciones que, creo, da sentido, le pone un paso más a la conversación respecto a lo que sería una política social de carácter progresista. Un colega, Fabio Bertranou, le pone tres elementos fundamentales a un nuevo paradigma de protección social: el primero es el acceso a bienes y servicios básicos, el cual es un tema bien crítico, pues otra vez nos preguntamos cuál es el conjunto de bienes y servicios básicos. En segundo lugar están la protección y la prevención y, en tercer lugar, la promoción de oportunidades (2004). Como puede observarse, cada uno de estos elementos son palabritas acerca de las cuales hay que discutir en profundidad. Pero el primer punto que quiero resaltar es que estamos hablando de un concepto de protección social que trae en su génesis una pregunta por cuáles son el conjunto de intervenciones, seguramente intersectoriales, de distintos sectores del Estado, que tienen que llevarse a la práctica para cumplir de alguna manera con este estándar de protección social. En sociedades y territorios complejos como América Latina estos no son retos solamente del Estado nacional o del Estado central sino también de los diversos niveles de gobierno, y eso agrega un grado de complejidad bien importante a esta discusión.

Una segunda aproximación, más desde la perspectiva de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), tiene que ver con combinar un concepto de protección social que implica, de algún modo, los temas de transferencias monetarias, la cuestión tanto contributiva y no contributiva, y los programas de transferencias de ingresos se inscriben en esta oleada de recuperar la importancia de que el Estado asegure algunos mínimos de ingresos a la población. Esto ya está relativamente naturalizado por la creciente importancia de los programas de transferencias condicionadas, como es el caso de Juntos en Perú. De alguna manera está instalado, pero claramente no es el fin último, no es la completitud de la protección social, sino que también se requieren servicios sociales, claramente más de carácter universal, y ahí empieza a combinarse lo universal con lo focalizado, o lo selectivo, como suele decirse en Costa Rica, así como otro tipo de intervenciones que también son fundamentales. Esto nos da una idea de integralidad pero también nos marca un elemento: que no toda la protección social implica articulación plena entre lo que hace la educación, la salud, el trabajo, el área de vivienda, sino que hay un subconjunto de articulación vinculado al tipo de población, al tipo de objetivos de política que obliga a pensar en esta forma de arquitectura institucional. Luego, justamente, viene el tema de los derechos y en este punto citaré una frase del colega Víctor Abramovich, se trata de pasar de la concepción «de personas con necesidades que deben ser asistidas» a «sujetos con derechos a demandar determinadas prestaciones y conductas» (2006, p. 36). Dicha frase plantea que tomarse en serio un enfoque de derechos implica incorporar en el ADN del diseño de la política la idea de que esa misma política redistribuye derechos. Y eso implica, entre otras cosas, para el poder ejecutivo o para los poderes ejecutivos hacerse cargo de una eventual judicialización del incumplimiento de esos derechos sociales. Y esto genera una tensión bien crítica entre los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales, y América Latina, en ese sentido, está avanzando, con sus claroscuros, por llamarlo de alguna manera, en esa dirección. Por tanto, es un importante cambio de paradigma, pero también es un importante cambio en la lógica de cómo se articula el vínculo entre el funcionariado público y las personas sujetos de la política social. Al respecto Julian Le Grand habla de tres tipos de paradigmas del vínculo entre funcionarios públicos y personas que reciben protección o política social. Uno es el modelo que él denomina del súbdito, y su argumento es que del otro lado del mostrador, como metáfora, hay un súbdito, entonces el funcionario público le da o no le da derechos sociales o política social según su propio interés. Evidentemente esta es una concepción muy arraigada en nuestras tradiciones asistencialistas de la política social en América Latina. La segunda concepción es que del otro lado del mostrador hay un pícaro, alguien que merodea por todos los ministerios y organismos sociales para recibir un beneficio para su interés particular o el de su familia. Una beca estudiantil, un subsidio monetario o un conjunto de prestaciones de vivienda. Y el tercer modelo, nos dice ese autor, es que del otro lado del mostrador, insisto, como metáfora, hay un ciudadano. Y eso cambia obviamente la visión del vínculo entre el funcionariado público, la Administración Pública, y la persona que recibe prestaciones sociales, porque claramente no se trata de un favor que el Estado le hace a esa persona sino de un derecho ciudadano y, por ende, también de una revisión del servidor público en materia social (2003).

¿Y la política? Entre los buenos deseos y las relaciones de poder

Para tratar de responder a esta pregunta planteo otras tres, casi siguiendo la vieja terminología del ciclo:

a) ¿Por qué temas que carecían de importancia en la agenda pública y gubernamental en cierto momento histórico pasan a ocupar el centro del escenario al mismo tiempo que otras cuestiones dejan de ser relevantes?

b) ¿Por qué soluciones o posibles soluciones que parecían inviables en un momento, de pronto se transforman y alcanzan un grado de factibilidad y viabilidad?

c) ¿Cómo juega la política no solo al momento de la toma de decisiones sino en la crítica etapa de la implementación?

La implementación ha sido históricamente el momento del ciclo de la política menos relevante. Un colega peruano, Juan Carlos Cortázar, le suele llamar «el patito feo del ciclo de política pública», pues ella no juega un rol preponderante (2007). Sin embargo, todos sabemos —y los que son gestores públicos lo saben mejor que yo— que en la implementación, a fin de cuentas, es el lugar en que se juega la calidad y el impacto que realmente puede tener una política pública. De este modo, una política pública fantásticamente diseñada y no implementada definitivamente no conduce a generar valor social, a generar cambios hacia una sociedad más justa, más democrática y más incluyente. Por tanto, ¿cuál es el rol de la política? Entendida esta última, insisto, no como un mero ejercicio de acuerdos y consensos fáciles, sino como negociación, como relaciones de poder, como conflictos de intereses, como visiones ideológicas en conjunto. Creo que tiene el rol de ordenar estos cuatro pasos.

a) En primer lugar, debe definir el rumbo estratégico. Dicho de otra manera, es determinar si, como sociedad, enfrentaremos en serio la desigualdad o si nos concentraremos en lo social, es decir en reducir las cuestiones más brutales de la extrema pobreza. Son dos mundos diferentes en materia de decisión, de conflictos, de esfuerzos fiscales, de esfuerzos políticos, de contratos sociales. Ahora bien, el rumbo estratégico no es algo que uno fija de un día para otro, ni tampoco algo que el presidente anuncia ante el legislativo al momento de asumir el cambio, sino que es una construcción mucho más plebeya, mucho más de ida y vuelta, mucho más compleja.

b) Esta decisión, pues, implica el segundo paso, que es pensar cuáles son los arreglos institucionales, no solo formales (marcos normativos, organización, decretos, reglamentos) sino también informales (pautas culturales, entre otros). Y t...

Índice

• Presentación
• Palabras preliminares
• El problema de la desigualdad en América Latina y el Perú: desafío para las políticas públicas de equidad e inclusión social
• Inclusión social: enfoques y políticas públicas en el Perú
• Exclusión, inclusión y conflictos violentos
• Inclusión social: objetivos, programas, recursos y gestión pública en el Perú
• Política de desarrollo e inclusión social: balance y lecciones al primer año de creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
• Inclusión social, desarrollo humano y gobernabilidad democrática
• Planeamiento y gestión pública de la inclusión social. Diseño, implementación y articulación de las políticas públicas
• Las políticas y programas del Estado con énfasis en inclusión social desde la infancia
• La política educativa para los niños, niñas y adolescentes en el Perú
• El entorno político de las políticas públicas con énfasis en inclusión social
• Reforma del Estado e inclusión social
• Relatoría del VII Seminario de Reforma del Estado
• Palabras de clausura
• Bibliografía
• Sobre los autores