Hacienda pública: Asignación de recursos, distribución del ingreso y la riqueza, formación de capital y estabilización económica

Germán Puentes González

• Editorial: Editorial Universidad del Rosario
• Año: 2015
• ISBN:
  9789587384734
• Categoría: Droit
• Categoría: Théorie et pratique du droit

Hoy día es imposible encontrar un Estado sin Hacienda Pública y cada Estado tiene un diseño que está orientado por una corriente de pensamiento, cuyos principios y valores oscilan entre las antípodas de la solidaridad y del egoísmo. En este contexto, la Hacienda Pública, como corpus para la reflexión y solución de necesidades colectivas, es más o menos prolija, dependiendo de la concepción de Estado que se tenga. Este libro es producto de más de diez años de experiencia y trabajo académico, de estudiar el tema en la Facultad de Ciencia Política y Gobierno, en la asignatura de Hacienda y Presupuesto públicos. Adicionalmente, éste texto recoge la visión relativamente crítica del autor, quién se desempeñó por varios años, en cargos de dirección administrativa en entidades públicas del nivel nacional y territorial, donde tuvo permanente contacto con el tema de la hacienda y presupuesto públicos.

Capítulo 1
Contexto, consideraciones generales y características

El concepto de hacienda pública está conformado por dos elementos: hacienda y pública. El primero hace referencia al conjunto de recursos, incluida la gestión, con los cuales cuenta una unidad económica, una familia o un Estado para solventar su existencia, evolución y crecimiento con el propósito de disfrutar de un estado de bienestar cada vez mejor. En este propósito se encuentran presentes los recursos y los usos que se les dan, con claros y precisos objetivos de mejorar el bienestar de todos los asociados.

El segundo elemento, es decir, lo público, tiene que ver con lo de todos, lo colectivo, lo común a todos, lo que no es de nadie en particular. Por lo tanto, la tenencia, la propiedad y el disfrute se rigen por principios y valores distintos de los que orientan el sistema de propiedad privada. Adicionalmente, en lo público intervienen actores cuyo origen y naturaleza son distintos de los que intervienen en el mercado, por lo que sus decisiones siguen ciertos parámetros y están más orientadas por criterios políticos que por criterios puramente económicos.

Así como la actividad económica de una empresa o de una familia ocupa un espacio en la economía, la hacienda pública, las finanzas públicas o la economía pública, como se quiera llamar, ocupa un lugar destacado en el ámbito de la economía en general. La economía como ciencia centra su interés en la satisfacción de las necesidades humanas con la utilización de unos recursos que se consideran escasos y que tienen posibilidad de usos alternativos, lo cual implica que su uso es el resultado de seleccionar la mejor alternativa dentro de una gama de posibilidades. Las necesidades humanas se manifiestan a través de la demanda agregada de bienes y servicios, y la economía se ocupa de satisfacerlas valiéndose de los mecanismos de mercado.1

Importancia de la economía pública o hacienda pública

La importancia de la economía pública se explica por varias razones: el tamaño de la economía pública con relación al Producto Interno Bruto (PIB) del país o región en cuestión es cada vez más grande. La tendencia en los últimos años así lo demuestra. Emilio Albi al referirse al crecimiento económico del sector público afirma que “su crecimiento en todos los países durante los últimos cincuenta años ha representado uno de los rasgos más importantes del siglo XX” (Albi, González y Subiri, 2000: 3). Para demostrar su afirmación presenta la relación entre el gasto público y el PIB en términos porcentuales en los países de la Unión Europea: en 1968 tal relación era del 36,4 %; en 1982, 48,7 %; en 1990, 47,9 %; y en el 2000, 47,2 % (Albi, González y Zubiri, 2000).

Las reglas de juego que se utilizan para obtener los recursos: a diferencia del mercado, donde las empresas ofrecen sus bienes y servicios a cambio de una retribución equivalente, en la economía pública el procedimiento para obtener recursos es diferente, porque en este escenario no operan las fuerzas del mercado. Desde la época en que se consolidaron los Estados modernos, los asociados, a través de sus cuerpos legislativos expiden normas o leyes contentivas de disposiciones con carácter obligatorio donde se establecen los distintos conceptos, los montos y los momentos en que cada ciudadano, de conformidad con los criterios establecidos en las mismas disposiciones, deben contribuir para la conformación de los caudales públicos, y así poder sostener el normal funcionamiento del Estado.

A este respecto, Doricela Mabarak afirma: “los contribuyentes deben saber con precisión quiénes, cuándo y con fundamentos en qué tienen derecho esas autoridades a recibir y, en su caso, a exigir el pago de las contribuciones” (1996: 85). Al ser las normas de obligatorio cumplimiento, su desacato conlleva sanciones que pueden llegar hasta la confiscación de los bienes y propiedades de los renuentes o evasores de sus obligaciones fiscales.

Criterios y valores que presiden la asignación de recursos

El Estado es de naturaleza distinta de la del sector empresarial. Por esta razón, tiene unos propósitos particulares, dispone de unos medios y una manera diferente de obtener los recursos a la utilizada en el sector privado. De carácter político, en cuanto a la fijación de los objetivos que debe cumplir, y de carácter legal, en cuanto a los medios utilizados para procurarse y para usar los recursos. Mientras que las empresas están orientadas por el lucro, la competencia, el egoísmo y la ganancia como acicates para desarrollar sus proyectos, el Estado, al contrario, está regido por valores como la solidaridad y lograr el máximo beneficio para el mayor número de asociados, y en esa dirección se toman las decisiones, se impulsan las acciones y se dirigen los recursos disponibles.

El origen y la naturaleza de quienes toman las decisiones, ya sea desde el Ejecutivo o desde el Legislativo como máxima expresión de la democracia representativa, son distintos en la hacienda pública con relación a los responsables del sector empresarial. En esta dirección Doricela Mabarak explica:

(…) se considera muy importante conocer quién, cómo, cuándo, dónde y por qué percibe los ingresos públicos y realiza la distribución de caudales, sobre todo en lo que respecta a la percepción de los ingresos fiscales, renglón que está indudablemente unido a todas las situaciones económicas de los gobernados, ya que del patrimonio o los ingresos que de ellos se derivan, el fisco (la hacienda pública) toma los recursos necesarios para hacer frente a los gastos públicos. (1996: 85)

Características de la hacienda pública

Es importante señalar algunas características de la economía pública que la diferencian de la economía del sector privado. Una y otra tienen como soporte principal las finanzas. Sin embargo, las finanzas requieren una gestión en la consecución, la asignación y en los propósitos que deben cumplir, como la promoción de la actividad económica.

Se puede afirmar que la economía está conformada por dos partes, una que es desarrollada por el sector público y la otra desarrolla por el sector privado; una y otra impulsan, de igual forma, la actividad financiera, pero al ser distintas las actividades económicas públicas y privadas, también lo son las actividades financieras, respectivamente. Los principios que las orientan, aunque complementarios, son diferentes.

El sector privado orienta sus finanzas con el principio del mínimo costo y el máximo beneficio, rentabilidad, ganancia o utilidad, porque lo que genera estrés a quienes manejan la economía privada es el afán de lucro, y de acumulación, por ser esa la esencia del capital, es decir, reproducirse a la mayor velocidad posible. En esa dinámica, los protagonistas son los costos y los precios. Se produce al menor costo posible (en mercados cuya estructura sea de competencia) y se procura vender al mejor precio para obtener el máximo beneficio. Cuando se habla de precio, es porque al consumidor le es oneroso el bien o servicio que demanda. Estas son las reglas del mercado.

En cambio, en la economía del sector público, el principio que orienta su accionar financiero es el del mayor beneficio colectivo con el mejor costo posible. Esto es así porque la actividad económico-financiera que despliegan los entes públicos está regida por principios altruistas de solidaridad y bienestar para todos, en vez del sentimiento de utilidad y ganancia individual. En este caso, la utilidad es de carácter social. Esta, al ser individualmente indiferenciada, es a la vez de asignación “gratuita” para el ciudadano. Esa es la esencia de la decisión política, la que a su vez determina el monto de los impuestos que se requieren para asegurar la prestación y suministro de los bienes y servicios públicos.

Las finanzas de la economía pública “no se fundan en el mínimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo de las finanzas públicas no excluye el mínimo costo, pero sacrifica este en beneficio de una mejor y más eficiente prestación de los servicios públicos. El criterio de la economía y finanzas privadas es el de la rentabilidad y el de la economía y finanzas públicas es el de la racionalidad” (Ramírez Cardona, 1998: 8-9). En el mismo sentido, Alain Barrére (citado por Ramírez Cardona, 1998: 9) argumenta: “el criterio de la rentabilidad en la economía privada es inaplicable en la economía pública. Solo puede utilizarse el criterio de la racionalidad: la satisfacción de las necesidades públicas debe hacerse por la vía más racional”.

Lo anterior podría llevar a pensar que el principio de la racionalidad supone la exclusión del principio de la economicidad de los medios. Sin embargo, la economicidad que se da en el manejo de las finanzas públicas se aparta del principio de rentabilidad individual y en cambio se aproxima a la prestación de un buen servicio. En conclusión, el mínimo costo no se opone al mejor costo en la economía pública, sino que en el evento de incompatibilidad, el mínimo costo debe ceder ante el mejor costo que estaría presente en la satisfacción de las necesidades colectivas por hallarse estas bajo la razón de ser del Estado.

Queda claro entonces que el Estado, en muchos casos, actúa en la satisfacción de las necesidades colectivas o individuales como en la economía privada, en cuyos casos el principio financiero presente es el mismo del mercado, es decir, el mínimo medio con el fin de obtener el máximo de utilidad o beneficio. Este es el caso de las empresas públicas con ánimo de lucro, como por ejemplo Ecopetrol cuando era una empresa industrial y comercial del Estado, cuyo comportamiento económico financiero es el propio del mercado. En el evento de que dichas empresas renunciaran al lucro de manera permanente, cambiaría su razón de ser de industrial y comercial por un establecimiento público prestador de un servicio público.

Hay que tener presente que en una economía de mercado como la nuestra, al Estado se le facilitan las cosas, por una parte para atender los servicios públicos y mejorar las condiciones de los asociados, y por otra, para aumentar la posibilidad de obtener mayores recursos fiscales en la medida en que al sector empresarial le esté yendo bien. Es decir, al Estado le va bien si al mercado le va bien.

No se trata de minimizar las cargas fiscales a la economía privada, sino de mejorar la calidad del gasto con el fin de obtener el mejor bien para el mayor número de la población. Al mismo tiempo, el Estado procura estabilizar la economía pública y privada utilizando las herramientas conocidas de Keynes, que aconseja que en épocas de inflación el Estado gaste menos de lo que recauda de la economía privada y liquida su presupuesto público con superávit, mientras que en épocas de recesión gaste más y con ello genere un déficit. De esta manera, se trata de compensar la tendencia de la economía privada que normalmente gasta más en épocas de inflación y menos en periodos de depresión.

Diferencias entre la economía pública y la economía privada

La economía pública es coercitiva, está regida por normas expedidas por las instituciones legítimamente constituidas. El pago de los tributos y demás cargas fiscales es imperativo, contrariamente a lo que acontece en el mercado, en donde nadie puede obligar a otro a intervenir como agente económico para recibir o dar algo en contra de su voluntad. La economía pública es perdurable en el tiempo hasta tanto exista el Estado, a diferencia de lo que sucede en la vida de las empresas y organizaciones, que normalmente son perecederas.

Es directa, por cuanto se aplica a necesidades de la comunidad, con independencia de la condición particular de cada uno de los miembros que la integran. Es administrativa y no especulativa, es decir, la economía pública actúa en beneficio colectivo y no con el fin de obtener ventajas de las condiciones de sus asociados. Es formal, se regula por normas que precisan los procedimientos para la presentación de las declaraciones y demás informes financieros y pagar las contribuciones, al igual que otorgan competencias para los responsables de verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Es política, las decisiones corresponden a órganos colegiados o representantes elegidos y no a las leyes del mercado; su gestión y control se hace a través de los instrumentos conocidos, como presupuestos y planes de desarrollo.

Otras definiciones de hacienda pública

La expresión “hacienda pública” es polisémica, por cuanto en distintos escenarios y contextos se utiliza y significa conceptos distintos. Basta traer a colación algunas versiones que presentan autores que se han ocupado del tema. La hacienda pública es una disciplina; es el conjunto de recursos públicos; es el andamiaje organizacional que se ocupa de la obtención y uso de los recursos públicos.

La hacienda pública, como disciplina, se entiende como un conjunto de postulados o conocimientos que aspiran a tener la connotación de científicos y sirven para que los responsables de dirigir los organismos públicos logren colmar sus necesidades financieras y, a la vez, orienten la búsqueda de formas y procedimientos que posibiliten la mejor forma de distribuir la riqueza pública. Desde esta perspectiva, siguiendo a Doricela Mabarak (1996: 7-8), la hacienda pública tiene un sentido muy próximo a las finanzas públicas.

La hacienda pública también puede ser entendida como el conjunto de recursos públicos susceptibles de valorarse en dinero, es decir, el patrimonio en el sentido más amplio posible que pertenece al Estado y a las entidades descentralizadas y autónomas, territorialmente y por servicios que lo encarnan. Desde esta concepción, lo importante es la propiedad y tenencia de los recursos que son de todos, cuya titularidad está en cabeza de un ente público.

Asimismo, la hacienda pública se entiende como el conjunto de entidades y organismos públicos que encarnan el sector de la administración pública, responsables de obtener los recursos tanto fiscales como provenientes de la explotación del patrimonio del Estado y a la vez responsables de establecer los procedimientos para aplicar o usar tales recursos en la dirección que disponga el órgano legislativo, como máxima expresión de la democracia.

La hacienda pública puede entenderse, igualmente, como la disposición y gestión de los caudales y bienes públicos, actividades que están reservadas a los responsables de las administraciones públicas. Dicha actividad, a nivel nacional corresponde al presidente de la República y al ministro de Hacienda; a nivel seccional al gobernador y al secretario de Hacienda y en el nivel municipal al alcalde y al secretario de Hacienda. Por último, otros autores entienden el tema de la siguiente forma:

La disciplina de la Hacienda Pública no se refiere sólo a los impuestos, como pudiera parecer a primera vista a un profano, sino que abarca un ámbito de estudio mucho más amplio. De ahí que haya autores que prefieran las denominaciones equivalentes de Economía del Sector Público o Economía Pública. La denominación de Hacienda Pública tiene su origen en la escuela italiana de estudio de las finanzas públicas, mientras que en el ámbito anglosajón se prefiere las otras denominaciones ya citadas. (Ministerio de Hacienda de Costa Rica, 2003)

Relación de la hacienda pública con otras disciplinas

La hacienda pública, entendida ya sea como disciplina, patrimonio del Estado y su gestión, o como el conjunto de organismos que se ocupan de los bienes públicos, tiene estrecha relación con otras disciplinas del conocimiento, como se muestra a continuación.

Relación con la economía

La economía como ciencia social sitúa su campo de acción en el estudio y análisis de las instituciones que se ocupan de los factores de producción, relativamente escasos, con los cuales las sociedades procuran satisfacer sus necesidades. Tales factores de producción cobran su máxima expresión en los procesos económicos de la transformación en bienes o satisfactores, en su distribución, circulación y consumo. En ese circuito actúa la hacienda pública, eligiendo las etapas más idóneas, para tomar parte de la riqueza y alimentar sus arcas, con las cuales le posibilita la existencia segura al Estado y contribuye a la satisfacción de necesidades colectivas. En la medida en que la economía en general sea robusta y consolidada, así será la hacienda pública.

Relación con las finanzas

Las finanzas operan como lubricante esencial de la máquina económica y su foco de atención está situado en cómo las personas consiguen los medios que utilizan para generar riqueza y procurarse bienestar. Desde esta perspectiva, tienen dos caras: una es la manera de obtener los recursos y la otra la manera de usarlos. Esto está acompañado de una gestión que tendrá como estrategia la combinación de medios y fines para lograr el máximo beneficio posible con la utilización de los recursos disponibles. La relación con la hacienda pública es evidente, entendida como el patrimonio apreciable en dinero, que es propiedad del Estado.

Relación con varias ramas del derecho

El derecho tiene entre sus propósitos establecer normas de conducta que regulen el comportamiento de las personas, otorgándoles derechos e imponiéndoles deberes. Queda claro, entonces, que la economía pública, las finanzas en general y las públicas en particular tienen estrecha relación con el derecho. De no existir el derecho y su contraparte, el deber entre los asociados, la vida en comunidad sería el equivalente a vivir en la jungla, es decir, bajo el imperio de la fuerza del más fuerte y sus relaciones serían actos de violencia y de barbarie, donde los más débiles serían objeto de manipulación por parte de los más poderosos. Asimismo, es válido decir que el derecho sin la economía y sin las finanzas sería un conjunto de reglas que regulan actos vacuos, sin contenido, sin trascendencia, lo cual perdería todo sentido y toda utilidad social. Sin embargo, el desarrollo de las sociedades ha llegado a tal nivel de...