Empresas y derechos humanos en el siglo XXI

La actividad corporativa bajo la lupa, entre las regulaciones internacionales y la acción de la sociedad civil

César Rodríguez Garavito

• Editorial: Siglo XXI Editores
• Año: 2019
• ISBN del libro electrónico: 9789876298148
• Categoría: Derecho
• Categoría: Derecho medioambiental

En una economía globalizada como la actual, uno de los retos más relevantes en materia de derechos humanos y gobernanza es qué tipo de regulación deben tener las empresas.¿Cómo cerrar la brecha entre los procesos económicos transnacionales, por un lado, y la regulación de los deberes y las responsabilidades de las compañías y los Estados, por el otro, para proteger, respetar e implementar los derechos humanos y asegurar la responsabilidad de los autores en caso de violaciones? Y además, ¿qué hacer con el contraste entre el plano de los estándares globales trazados por los organismos internacionales y el de los reclamos concretos de activistas y movimientos sociales que litigan ante los tribunales o emprenden campañas y negociaciones para acceder a medicamentos esenciales, proteger tierras de comunidades indígenas o luchar contra el trabajo infantil?La ONU adoptó en 2011 los Principios Rectores: un conjunto de preceptos no vinculantes que buscan establecer una serie de parámetros a escala mundial para que Estados y empresas definan sus políticas, normas y procesos sin vulnerar los derechos de los sujetos. Pero ¿es suficiente este paso? Este libro recoge las voces y debates que se están dando hoy, para trazar un exhaustivo panorama. Así examina el ecosistema de los Principios Rectores (su historia e implementación, sus objetivos, su impacto real en las sociedades, sus implicancias legales, quiénes son las víctimas de abuso y las luchas que se han librado en torno a ellas) para medir logros y limitaciones; pero sobre todo, a partir de la evidencia empírica, para analizar hasta qué punto es necesaria una visión superadora a la actual que permita ir más allá con otro tipo de iniciativas.En un campo cada vez más fértil y controvertido, Empresas y derechos humanos en el siglo XXI resulta un invalorable aporte para comprender un fenómeno de mucha vigencia y de enorme impacto en la vida de las personas, sobre todo de las más vulnerables.

Parte I

El encuentro entre la gobernanza global y las empresas y los derechos humanos

Debates conceptuales y alternativas regulatorias

1. Empresas y derechos humanos

Un marco conceptual y un mapa de estrategias regulatorias

César Rodríguez Garavito[4]

Uno de los principales retos que deben enfrentar los derechos humanos y la gobernanza en nuestros días es la regulación de las empresas en la economía global. El desafío es cerrar la brecha entre los procesos económicos transnacionales, por un lado, y la regulación de los deberes y las responsabilidades de las empresas y los Estados, por el otro, para proteger, respetar e implementar los derechos humanos en el contexto de la actividad empresarial y asegurar la responsabilidad de los autores en caso de violaciones.

Los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (PR) fueron desarrollados con el objetivo de ayudar a cerrar esa brecha. El Consejo de Derechos Humanos adoptó los PR en 2011, al final del mandato de John Ruggie como Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para las Empresas y los Derechos Humanos (RESG). En su último informe al Consejo de Derechos Humanos, el RESG señaló que los PR no pretenden ser la última palabra sobre las empresas, sino más bien “el fin del comienzo: mediante el establecimiento de una plataforma global de acción, a partir de la cual construir un progreso acumulativo, paso a paso, sin cerrar otros desarrollos prometedores a largo plazo”.[5]

Teniendo esto presente, deberían evaluarse conceptual y empíricamente los logros y las limitaciones de los PR, no sólo en su dimensión estática (es decir, respecto del contenido de los estándares fundacionales y operativos incluidos en ellos), sino también en cuanto a su dimensión dinámica (esto es, su capacidad de impulsar el desarrollo de nuevas normas y prácticas que vayan más allá del contenido inicial de los PR y mejoren el cumplimiento de los derechos humanos por parte de las empresas).

Desde la adopción de los PR y el establecimiento del Grupo de Trabajo sobre la Cuestión de los Derechos Humanos y las Empresas Transnacionales y Otras Empresas (GT) encargado de implementarlos, el debate en los círculos académicos, activistas y de política pública se ha concentrado en la dimensión estática de los PR. Por ejemplo, la creciente literatura académica sobre el tema consiste en gran medida en un análisis del lenguaje de los PR, de sus fundamentos conceptuales y de su alcance tal y como han sido adoptados por Naciones Unidas, junto con un relato histórico del mandato del RESG.[6] Se pone un énfasis parecido en los círculos activistas, como se observa en las controversias que se dieron durante el mandato del RESG y que desde entonces han vuelto a plantearse (por ejemplo, en torno a la conveniencia de la elaboración de un tratado vinculante que exprese las obligaciones de derechos humanos), en las que se suscitan posiciones críticas hacia los PR por parte de un número significativo de ONG.

Aunque estos debates retrospectivos tienen importancia académica y práctica, en este capítulo me concentro específicamente en la dimensión dinámica de los PR. Quiero subrayar lo que ha sucedido luego de la adopción de los PR, y también hablar de lo que podría pasar en el futuro, con el fin de hacer que el terreno de las empresas y los derechos humanos (EDH), en su conjunto, contribuya de forma efectiva a la protección de los derechos humanos en el mundo real.[7]

Desde este enfoque prospectivo, y partiendo de la idea de que los PR son sólo el “fin del comienzo”, es decir, un punto de largada, analizo su potencial para generar un “progreso acumulativo”, y en este sentido estudio las medidas implementadas y que se necesitarían tomar con el fin de hacer realidad la promesa de progresar “paso a paso”. También reflexiono sobre si, en la práctica, se han abierto o cerrado espacios para “otros desarrollos prometedores a largo plazo” en materia de EDH.

Para evaluar los PR, los considero un componente de un “complejo de regímenes” (Keohane y Victor, 2011) global que regula los deberes y la responsabilidad de las empresas con respecto a los derechos humanos. Como sostengo en el capítulo que cierra este libro, los derechos humanos, en general, y el terreno de las EDH, en particular, se han vuelto mucho más plurales, a medida que nuevos participantes, nuevas estrategias y nuevas clases de regulación han proliferado en un mundo multipolar e interconectado. Por consiguiente, propongo pensar el campo de las EDH como un ecosistema en el que coexisten diferentes integrantes, modelos normativos y tácticas políticas, en lugar de como un sistema global integrado y centrado en el derecho.[8] Aunque me concentro en los PR, mi análisis acerca de su potencial y sus limitaciones se realiza en el trasfondo de ese ecosistema, en el que los PR coexisten con otros estándares de derecho duro y blando y son utilizados, apropiados y rebatidos por un gran número de participantes, que incluye desde Estados hasta empresas pasando por comunidades de base, ONG y redes activistas transnacionales.

Este capítulo combina el análisis conceptual con el trabajo empírico. Desde un punto de vista conceptual, planteo que los intensos debates en torno a los PR son representativos de una discusión más amplia que se está desarrollando en círculos activistas, académicos y de política pública, y entre diversos enfoques de la gobernanza global y los derechos humanos. Como han argumentado De Búrca, Keohane y Sabel (2013), debates parecidos se producen en otros ámbitos regulatorios como los del cambio climático y los derechos laborales. Por otro lado, los defensores de lo que estos autores llaman “regímenes integrados y generales” tienden a favorecer “la idea de negociar un tratado general, universal y jurídicamente vinculante que prescriba, de una manera jerárquica, políticas universales” (Falkner y otros, 2010: 252). Mientras que quienes apoyan una “gobernanza experimental”, se inclinan por un enfoque policéntrico, que a veces toma como punto de partida estándares voluntarios aplicables por la presión de los Estados, los actores privados y la sociedad civil.

La materia de las EDH muestra una imagen explícita y particularmente animada de este debate, como dejan patente los autores de este libro. Aunque muchos de los participantes de tal intercambio favorecen una perspectiva híbrida que toma elementos tanto de las posiciones integradas como de las experimentalistas, hay diferencias visibles en las acentuaciones conceptuales y prácticas. Como veremos, algunos basan sus propuestas en una versión u otra de regulaciones vinculantes de carácter general, mientras que otros apoyan claramente un modelo más gradual y experimentalista.

Los PR podrían incluirse en el ámbito experimentalista, como declara el ex RESG, John Ruggie, en su capítulo incluido en este libro. Mi análisis conceptual se concentra, por consiguiente, en indagar si los PR poseen los mecanismos institucionales que, según el paradigma del experimentalismo global, son necesarios para generar un progreso acumulativo.

Teniendo en cuenta la discusión sobre la gobernanza experimental y sus diferentes usos en esa literatura académica (incluidos algunos capítulos de este libro), habría que hacer dos aclaraciones conceptuales. En primer lugar, el debate entre enfoques integrados y policéntricos es muy anterior a los PR. De hecho, se ha escrito un enorme conjunto de obras académicas en las últimas dos décadas que teorizan y estudian empíricamente las diferencias entre esas perspectivas, y que defienden el paradigma de gobernanza experimental bajo una variedad de nombres, como “experimentalismo democrático”,[9] “derecho postregulatorio” (Teubner, 1986), “regulación responsiva” (Ayres y Braithwaite, 1992), “gobernanza colaborativa” (Freeman, 1997), “derecho reflexivo”,[10] “nueva gobernanza”(Lobel, 2012) o “gobernanza sin más”.[11] En contra de lo que algunos críticos argumentan, ni el RESG ni el proceso de elaboración de los PR generaron ese debate conceptual ni ese marco teórico, sino que más bien los heredaron.

Es también importante tener presente que la discusión entre enfoques integracionistas y experimentalistas no puede reducirse de manera simplista a una preferencia entre estándares obligatorios o experimentales, respectivamente. Cuán “blanda” o “dura” sea una regulación internacional es sólo uno de los factores del debate. Son igual de importantes las variables como la naturaleza centralizada o policéntrica del proceso de implementación de esas regulaciones, las normas que buscan reducir las asimetrías de poder entre los intervinientes en el campo regulatorio de las EDH y las consideraciones de principio que se enfrentan a las pragmáticas a la hora de estar a favor o en contra de un enfoque normativo determinado, entre otras. Teniendo en cuenta los fines específicos de este capítulo, no intentaré ofrecer una clasificación más compleja, sino que dejo ese esfuerzo para el capítulo final. Aquí tomo como punto de partida la tipología mencionada, bien consolidada, y la caracterizo como una división entre enfoques integracionistas y perspectivas experimentalistas respecto a las EDH. Aunque soy muy consciente de que la mayoría de los posicionamientos se sitúan en alguna instancia intermedia entre esos dos tipos ideales (en el sentido weberiano del concepto), pretendo esclarecer el estudio de las EDH conectándolo con la discusión precedente, más amplia, existente en la literatura sobre gobernanza global.

Desde un punto de vista empírico, examino si en la práctica los mecanismos experimentalistas de los PR han funcionado durante su proceso de implementación y si se conseguirá un progreso acumulativo. El marco de los PR es, por diseño, policéntrico, lo que quiere decir que es ejecutado por diversas entidades, como instituciones estatales nacionales, organizaciones intergubernamentales, empresas individuales y asociaciones empresariales sectoriales, entre otras. En lo que se refiere a la teoría de la gobernanza experimental, esas entidades contribuyen al “desarrollo” del campo, haciendo cumplir los esquemas existentes y creando nuevos; involucrando a los sujetos de la sociedad en el ámbito de las empresas y los derechos humanos; promoviendo la colaboración y las discusiones entre ellos, y difundiendo ciertos estándares y prácticas (Abbott y Snidal, 2013).

A cuenta de la variedad de organizaciones que desarrollan los PR, los estudios empíricos necesitan concentrarse en una o en un conjunto limitado de ellas para que la investigación sea manejable. En este capítulo, me detengo en el GT, el organismo establecido por Naciones Unidas cuya finalidad específica es poner en práctica los PR.[12] Aunque existen otros nodos de coordinación e implementación igual de relevantes, no realizaré un análisis detallado de ellos en este texto. Entre esos otros nodos se encuentran los puntos nacionales de contacto que llevan adelante las directrices de la OCDE, los tribunales regionales que incorporan los PR a su jurisprudencia o las instituciones nacionales de derechos humanos a cargo de coordinar las políticas sobre EDH mediante los planes de acciones nacionales que están desarrollándose en gran cantidad de países para incorporar los PR a su esfera local.[13]

Mi evidencia empírica combina el análisis sistemático de los documentos producidos por el GT durante su mandato con la observación participante y las entrevistas realizadas en dos foros organizados por el GT en Ginebra entre 2012 y 2015. Con el objetivo de contrarrestar la visibilidad otorgada a las voces del Norte Global en la literatura académica,[14] recurro también a datos de entrevistas y de observaciones participantes recogidos en eventos internacionales sobre la cuestión celebrados en el Sur Global durante ese mismo período: el Foro Regional del GT sobre Empresas y Derechos Humanos en Latinoamérica, celebrado en Medellín (Colombia); el Foro Alternativo, organizado por instituciones de la sociedad civil en Medellín, en paralelo al Foro Regional del GT, y las convocatorias anuales del Foro de los Pueblos sobre Derechos Humanos y Empresas, celebrado en Bangkok (2013), Bogotá (2014) y Nairobi (2015), en las que participan ONG y organizaciones de víctimas y se tratan las violaciones empresariales de los derechos humanos mediante la discusión de casos específicos, estrategias y propuestas de la sociedad civil, con el objetivo de promover la responsabilidad de las empresas.

Este capítulo se divide en cuatro secciones, cada una de las cuales desarrolla uno de los argumentos que presento. En la primera, analizo la historia de los PR y del GT. Allí argumento que los PR suponen un considerable progreso al haber creado un punto focal legitimado y reconocido para una cuestión muy controvertida. Este logro es consecuencia de su difusión continua, a través de los planes de acción nacionales desarrollados por los Estados, los principios de la OCDE o los códigos empresariales de conducta –entre otros instrumentos– y también es un efecto de las sentencias de los tribunales nacionales y regionales. Dicho esto, el GT, debido a una interpretación restrictiva de su mandato y a su intensa concentración en la propagación de los PR, no ha hecho lo suficiente para impulsar un programa legislativo y la implementación efectiva de los PR en vistas de aumentar la protección de las víctimas del abuso corporativo. En este sentido, el GT se ha quedado en el “fin del comienzo”, sin realizar intentos sustantivos para ir más allá.

En la segunda sección, explico en detalle las razones de tales limitaciones. Al comparar mi análisis de los eventos convocados por el GT y sus informes con las promesas de la gobernanza experimental, encuentro que las limitaciones surgen de dos fuentes, una de las cuales proviene de los PR y la otra del trabajo pendiente para conseguir su implementación. En primer lugar, ni los PR ni el GT han incorporado de forma explícita y sistemática un elemento esencial de la gobernanza experimental: la participación empoderada de la sociedad civil. En segundo lugar, hay confusión y una discusión en curso con respecto a qué significaría “sociedad civil” a efectos de la participación en la implementación de los PR.

En la tercera sección, me ocupo de otra cara del debate, y me concentro en aquellos que, usando un enfoque integracionista, tienden a rechazar los PR y proponen un tratado vinculante como el principal mecanismo para promover la protección de los derechos humanos en el contexto de las actividades empresariales. Aunque un tratado tiene la ventaja de crear presión desde arriba para la regulación global de las empresas y mantiene el estatus normativo de los derechos humanos, argumento que, desde un punto de vista dinámico y prospectivo, esta posición tiene sus propias limitaciones. Concentrarse de manera exclusiva en los tratados internacionales deja de lado otras formas de presión regulatoria, como los propios PR, y también el hecho de que estos podrían servir para complementar normas nacionales e internacionales vinculantes. Además, con respecto a la posibilidad de una amplia parti...

Índice

• Tapa
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• Portada
• Copyright
• Agradecimientos
• Introducción. Un diálogo para superar las divisiones en el campo de las empresas y los derechos humanos (César Rodríguez Garavito)
• Parte I: El encuentro entre la gobernanza global y las empresas y los derechos humanos. Debates conceptuales y alternativas regulatorias
• Parte II: Las empresas y los derechos humanos en la práctica. Activismo y estrategias regulatorias
• Conclusiones El futuro del campo de las empresas y los derechos humanos: una visión ecosistémica (César Rodríguez Garavito)
• Referencias
• Acerca de los autores