Gestión pública: balance y perspectivas

VI Seminario de Reforma del Estado

Carlos Alza

• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Año: 2015
• ISBN del libro electrónico: 9786123170196
• Edición: 1
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Política social

La gestión pública constituye muchas veces la cara oculta de la actuación del Estado, ese espacio inaccesible, poco comprendido al que se menosprecia por ser técnico o meramente operativo. Hoy en día es reconocida también como un espacio de negociación política, de divergencia y de encuentro, de interacción; es decir, un espacio de poder. Por ello, resulta crucial entender el funcionamiento y los problemas propios de la gestión pública, para evitar caer en la práctica de una política pública sin gestión o de una gestión pública sin política. Con un Estado como el nuestro, desmantelado en los noventa y reconstruido a medias en los últimos años de una democracia debilitada, delinear una gestión eficiente, proba y con los objetivos claros en el logro de resultados se hace fundamental. Este libro, producto del VI Seminario de Reforma del Estado que impulsa cada año la Escuela de Gobierno PUCP, está precisamente dedicado a revalorar la gestión pública desde la ciencia política, con amplitud interdisciplinaria y con la certeza de que su desarrollo es una urgencia para la creación de valor público para los ciudadanos y ciudadanas.

Capítulo 1.
Las capacidades estatales

Conferencia: Las capacidades estatales

Fernando Isuani

Introducción

Luego del proceso neoliberal que atravesó a la región durante la década de los noventa, en los últimos años se instaló en el debate público y académico una revalorización del rol del Estado en tanto actor clave para el desarrollo económico y social de los países. Sin embargo, tal revalorización1 convive al mismo tiempo con la clara convicción de que los estados latinoamericanos dan muestras de fuertes dificultades y restricciones para responder de manera efectiva y creativa a los problemas que deben enfrentar y que frecuentemente los desbordan2. En este sentido, es común observar que se conciben e implementan diversas iniciativas estatales que muchas veces terminan constituyendo experiencias fracasadas o de bajo impacto. Esta situación interpela la capacidad estatal para prevenir, resolver o morigerar los múltiples problemas que aquejan a nuestras sociedades y nos obliga a realizar esfuerzos tendientes a la construcción y/o reconstrucción de instancias estatales habilitadas para ello.

En efecto, el elevado número de personas que viven en condiciones de pobreza e indigencia; la exclusión social; el déficit en la salud pública; los problemas en la calidad de la educación; el aumento en la criminalidad y la cada vez más preocupante degradación ambiental, entre otros, constituyen un conjunto de cuestiones cuyo tratamiento requiere de la presencia del Estado, pero no de cualquier Estado. Se trata entonces de avanzar en la construcción de estados con capacidad de diseñar e implementar políticas públicas que permitan profundizar los procesos de consolidación de la democracia, hagan sustentable el crecimiento económico y reduzcan la desigualdad social. Ello requiere de políticas públicas que sean coherentes y coordinadas3, adaptables a los cambios que plantea un mundo globalizado y orientadas a promover el bienestar general4.

Diversas medidas de reforma del Estado se han tomado en el pasado5 y muchas otras podrían ser tomadas en la actualidad, pero para adoptar y cristalizar estrategias tendientes al fortalecimiento de la capacidad estatal, y poder al mismo tiempo ser optimista con respecto a sus resultados, entendemos que se torna necesario, primero, generar conocimiento sobre los procesos que las condicionan.

En este trabajo asumimos que el proceso de configuración de instrumentos de políticas públicas6 condiciona la capacidad estatal para prevenir, reducir y/o resolver los problemas que procura enfrentar. En este sentido entendemos que el análisis del mismo constituye un camino productivo para orientar aquellas estrategias. A partir de un estudio realizado en 2010 sobre la política del agua en la provincia de Buenos Aires (Argentina), nos proponemos reflexionar sobre las siguientes cuestiones: ¿cómo condicionan los instrumentos de política pública el fortalecimiento de las capacidades estatales? Después de responder esta pregunta y de presentar los resultados del mencionado estudio, ¿qué aprendizajes podemos extraer y de qué manera pueden nutrir futuras estrategias de reforma del Estado?

Capacidades estatales: algunas consideraciones generales

La discusión sobre las capacidades estatales conlleva una revalorización del rol del Estado7 en tanto actor clave en los procesos de desarrollo económico y social. En este sentido, dirige su atención hacia el análisis de las fortalezas y debilidades presentes en el Estado, poniendo particular atención en una serie de dimensiones claves: las actividades que realiza, las formas en que se desarrollan, la efectividad que alcanzan, su relación con la sociedad y el rol que en ella cumplen.

El tema ha ido ganando presencia desde mediados de los años ochenta, fundamentalmente a partir de una serie de trabajo que conciben al Estado como un conjunto de organizaciones que reivindican el control de territorios y personas, y asumen que este puede formular objetivos que no son un simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad8. Así, resaltando la idea de autonomía estatal, se focalizan en el análisis de las capacidades de los estados para alcanzar sus objetivos oficiales.

Para Evans (1985), los niveles de capacidades estatales dependen de la medida en que el Estado logra un aislamiento burocrático weberiano y al mismo tiempo una intensa inmersión en la estructura social circundante9. A ello le denomina embedded autonomy, concepto que alude a una burocracia incrustada o inserta en una serie de lazos sociales concretos que la ligan con la sociedad y suministran canales institucionales para la negociación y renegociación continuas de los objetivos y políticas. En esta línea, el autor señala que «la capacidad transformadora del Estado requiere una mezcla de coherencia interna y de conexiones internas»10.

Para el análisis de la autonomía estatal, Evans centra su mirada sobre la estructuración y el desempeño de la burocracia, en tanto instrumento para el logro de los objetivos públicos. Siguiendo a Weber, señala la importancia del sistema de reclutamiento meritocrático, el que combina formación y pruebas de acceso a la administración pública, y la existencia de una carrera profesional predecible que proporcione la expectativa de ascensos relacionada con el desempeño y actúe como recompensa a largo plazo para los empleados públicos. De esta manera, se aumentan las chances de lograr un aparato administrativo mínimamente competente y generar una coherencia corporativa y un claro espíritu de cuerpo. Estos elementos combinados, señala el autor, mejoran la capacidad de las organizaciones administrativas para conseguir fines a largo plazo11.

Asimismo, señala que el logro de esta combinación depende del carácter históricamente determinado del aparato estatal y de la índole de la estructura social en la que se inserta. Por ello, el estudio de las capacidades estatales requiere tener en cuenta la interacción entre actores al interior del Estado, y los que pertenecen al entorno socioeconómico y político en el cual actúa, procurando identificar los intereses y recursos de poder que movilizan para incidir sobre las intervenciones estatales en la sociedad.

Sumado al planteo de estos abordajes, en los años noventa comienzan a cobrar fuerza un conjunto de trabajos que abordan el tema desde una perspectiva asociada a la idea del «buen gobierno» y con un énfasis en cómo mejorar el desempeño de las agencias y organismos públicos, por cuya eficacia y eficiencia se muestran preocupados, al tiempo que procuran establecer metodología e indicadores que puedan medir aquellas capacidades12. Esta literatura se encuentra asociada a los conceptos de fortalecimiento de capacidades institucionales, capacidades del sector público, capacity building, institutional strengthening o capacity enhancement13.

Como señala Rodríguez Gusta (2007), si los autores y enfoques coinciden en un punto, es en considerar a las capacidades como la habilidad para lograr un propósito. En esta línea encontramos los trabajos de Hilderbrand y Grindle (1997) como una clara expresión de los mismos. Las autoras definen la capacidad del sector público como la habilidad de las agencias estatales para realizar tareas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad. En un nivel más instrumental, ofrecen un marco metodológico que presenta a un conjunto de cinco dimensiones que afectan tanto las capacidades del sector público, como las intervenciones para construirlas14.

Debilidad estatal en Argentina

Durante los noventas y en los primeros años del nuevo siglo se desarrollaron en Argentina numerosos trabajos que, con perspectivas, metodologías, énfasis y observatorios diversos, han servido para echar luz sobre las transformaciones que el neoliberalismo produjo en la relación Estado y sociedad, y sobre las que generó al interior del propio aparato estatal, estas últimas en el marco de lo que se dio a conocer como la reforma de segunda generación15.

Además de coincidir en que el mayor impacto se dio en el primer tipo de transformación (particularmente a partir de los mecanismos de las privatizaciones, la descentralización y la desregulación) los estudios convergen también en señalar que los logros en términos de potenciar la capacidad de intervención estatal fueron más bien pobres. Como señala Martínez Nogueira: «el resultado de esas reformas ha sido un “Estado remanente”, con deficiencias serias en su funcionamiento y sin logros satisfactorios de los objetivos de transformación de la gestión que fueron enunciados. En definitiva, no se mejoraron las capacidades adaptativas para anticipar y dar respuestas a los cambios en las necesid...

Índice

• Presentación
• Palabras preliminares
• Modelo para un Estado moderno
• Capítulo 1. Las capacidades estatales
• Capítulo 2. Comunicación política y estratégica para la gestión pública
• Capítulo 3. El control como palanca para una gestión pública eficiente y transparente
• Capítulo 4. Reforma de la gestión pública
• Capítulo 5. Entre el planeamiento a largo plazo y las demandas sociales inmediatas
• Capítulo 6. Entre la escasez y la abundancia: herramientas para mejorar la gestión presupuestal
• Capítulo 7. Los proyectos de inversión pública en el marco de la gestión por resultados
• Capítulo 8. Interdisciplinariedad y nuevas tecnologías en la gestión pública