Educación superior en Colombia

Doce propuestas para la próxima década

Alberto Roa Varelo, Iván Pacheco

• Editorial: Universidad del Norte
• Año: 2014
• ISBN del libro electrónico: 9789587414400
• Categoría: Pedagogía
• Categoría: Educación superior

La educación superior en Colombia está atravesando por un momento interesante: mientras las expectativas sociales en torno a su rol en la sociedad crecen y todavía se debate su financiamiento, la irrupción de la globalización en la educación superior trae nuevos y más complejos retos. Desde el reciente intento fallido de reformar la Ley 30 de 1992, el tema de la reforma educativa ha tomado un nuevo aire en el país. Por esta razón, el Center for International Higher Education (CIHE) de Boston College y la Universidad del Norte se han aliado en el esfuerzo conjunto de este libro para aportar un punto de vista académico y para dar a la discusión un sentido más global. Este libro reúne las visiones de veinte expertos nacionales e internacionales, quienes en capítulos breves y de fácil lectura abordan algunos de los principales temas de esta discusión.

PARTE II

Doce propuestas claves

1. El financiamiento de la educación superior en Colombia

Reflexiones a partir de la experiencia nacional e internacional

JORGE HERNÁN CÁRDENAS SANTAMARÍA

DANIEL GÓMEZ GONZÁLEZ

ANDREA HIGUERA MONROY

Introducción

Entre 2002 y 2012 Colombia pasó de tener 1 millón de estudiantes en educación superior a cerca del doble. Este crecimiento, que representó un aumento en coberturas de más de 18 puntos porcentuales (pasando de 24 a 42,4 %), ha venido acompañado de importantes mejoras en calidad educativa. Lejos de tener un sistema educativo de óptimo nivel, el país ha dado pasos importantes al lograr ubicar cuatro universidades en el “ranking” mundial de QS 2013 (Top 550), dos de las cuales se encuentran en el Top 10 latinoamericano. Además, es de resaltar que el país cuenta con 30 instituciones de educación superior (IES) con Acreditación Institucional (al 31 de diciembre de 2013) y cerca de 800 programas académicos con Acreditación de Alta Calidad. Todo esto ha sido posible a pesar de las dificultades que presenta el actual esquema de financiación.

En este contexto, conviene examinar la situación de financiamiento bajo parámetros de acceso y calidad. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es clara: aunque se requiere un incremento de la financiación pública a la educación superior, el problema central de Colombia, según sus cifras, es de asignación y de utilización de recursos (OCDE, 2012). El actual esquema de financiación, definido en la Ley 30 de 1992, no es eficiente ni sostenible en el largo plazo, es inequitativo y limita las posibilidades de direccionamiento de los recursos, en un contexto de acelerado crecimiento de la matrícula educativa y de los costos de operación de las instituciones de educación superior (IES).

Este capítulo busca evidenciar los principales retos de la financiación de la educación superior en Colombia y proponer algunas posibles modificaciones al actual esquema, con el fin de lograr un sistema educativo más eficiente, equitativo y de calidad, que responda a la creciente demanda por educación e investigación. Para ello, primero se hará una revisión de algunas experiencias internacionales, luego profundizará en los retos enunciados y, finalmente, se ofrecerán algunas recomendaciones para abordar estos desafíos.

1. Experiencias internacionales en materia de financiación

El contexto global no es muy diferente del que afronta Colombia en materia de financiación. A medida que crece la población y la educación se convierte cada vez más en un imperativo para el empleo y la movilidad social, crece la demanda por esta. En los países desarrollados, esta tendencia se ha acentuado aun más con la reciente crisis económica, lo cual, en últimas, ha generado mayores presiones a la financiación de la educación superior (Santiago, 2010).

Con el pasar de los años, aunque la mayoría de países de la OCDE ha experimentado un crecimiento en el gasto total por estudiante, este se ha debido a un incremento relativo del gasto privado en educación superior. De hecho, la tendencia en los países de la OCDE y de América Latina ha sido una disminución del gasto público por estudiante, a pesar de que los costos por estudiante han aumentado considerablemente. Estos dos puntos han sido de vital importancia para argumentar la necesidad de “compartir costos” entre el sector público y privado, y de buscar mecanismos de financiación más eficientes (Santiago, 2010).

De acuerdo con Santiago (2010), la financiación de la oferta de educación superior a nivel internacional ha seguido las siguientes tendencias: i) esquemas de financiación basados en el desempeño, ii) creación de fondos competitivos y iii) recursos con fines específicos (ver gráfico 1). Los esquemas de financiación por desempeño se pueden presentar de dos formas distintas: en primer lugar, existen modelos de asignación de recursos según fórmulas matemáticas sujetas a indicadores de desempeño; en segundo lugar, se pueden establecer convenios de desempeño o “contratos-programa”. Este tipo de convenios han sido utilizados en países como Francia, España y Chile (OCDE, 2012), y se refieren a acuerdos temporales entre gobiernos e IES en los cuales la totalidad o una parte de los aportes gubernamentales está sujeta al cumplimiento de una serie de obligaciones por parte de las IES.

Por último, Santiago (2010) evidenció que una mayor proporción del gasto en educación terciaria está siendo utilizada para financiar la demanda. En el caso de la financiación de estudiantes, se distinguen también tres esquemas principales: i) becas, ii) créditos (públicos o privados con subsidios o garantías públicos) y iii) créditos contingentes al ingreso. Este último es el que más ha llamado la atención de académicos y hacedores de política en los últimos tiempos, porque es un mecanismo menos costoso e ineficaz que los esquemas de becas —para el sector público— y menos riesgoso y oneroso —para los estudiantes— (Tulip, 2007).

A continuación se presentan los casos de tres países que ofrecen algunas perspectivas a Colombia en la implementación de diferentes esquemas de financiación: Chile, Estados Unidos y Reino Unido.

Chile: MECESUP y otros fondos competitivos

El sistema de financiamiento de la educación superior en Chile es reconocido por la alta contribución de las fuentes privadas frente a los bajos niveles del gasto público. Buena parte de esto se explica por los fondos de financiación, surgidos de alianzas público-privadas, como mecanismos de gestión que permiten una asignación más eficaz de recursos a las instituciones (Ministerio de Educación Nacional [MEN] 2010). Se destacan en esta categoría los fondos concursables promovidos desde el Ministerio de Educación de Chile, como el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior (MECESUP).

El punto de inflexión en el sistema de educación superior chilena y sus mecanismos de financiamiento se produjo en 1980 con un cambio de modelo hacia un sistema basado en la recuperación de costos (Caballero, 2010). En 1994 se publicó el “Informe Brunner”, estudio que buscaba identificar las falencias en educación superior en Chile. Dicho informe fue el detonante de la reforma educativa de 1996, la cual dio paso en 1998 a la creación del MECESUP.

El MECESUP es uno de los fondos competitivos, cuya misión es mejorar la calidad y equidad dentro de las IES (Eguiguren & Soto, 2010). Si bien es un fondo más entre una alta variedad de fondos que componen el ecosistema de financiamiento de la educación superior en Chile, su implementación ayudó a que las IES chilenas introdujeran marcos de planeación estratégica plurianual, y realizaran mejoras pedagógicas y curriculares (Caballero, 2010).

En la actualidad Chile cuenta con fondos de libre disposición, fondos concursables y fondos de innovación académica (FIAC), que buscan un salto cualitativo en innovación en tres niveles (i.e. educación técnica, universitario de pregrado y posgrado), y otros fondos manejados directamente por entidades del sistema. Además de crear un intrincado sistema de financiamiento, tal vez el mayor aporte de dichos fondos ha sido la generación de una cultura de “concurso” y “desempeño,” ya que parte de los recursos se obtiene mediante mecanismos de competencia y desempeño histórico.

Asimismo, estos fondos han permitido el direccionamiento específico de los recursos, lo cual ha generado mejores esquemas de rendición de cuentas. Por ejemplo, el Ministerio de Educación de Chile ha usado los fondos concursables del MECESUP como elemento orientador para las universidades. Estos fondos competitivos apuntan a temas varios, tales como: la renovación de los planes de estudio; la rendición de cuentas; gestión de información y la innovación y uso de tic; nivelación de competencias de entrada deficitarias y el fortalecimiento del capital humano avanzado, entre otros retos que se atienden con MECESUP.

Estas reformas ya mencionadas, de fondos competitivos que promueven la oferta, han tenido importantes repercusiones: se ha instaurado una cultura de rendición de cuentas y, en general, se ha contribuido a la transparencia del sistema de financiación (Caballero, 2010). Adicionalmente, se ha mejorado el sistema de asistencia financiera (i.e. becas, crédito solidario).

La alta concentración de fuentes privadas{1} y el modelo basado en la recuperación de costos han sido el eje de un sistema que permitió pasar de 119 000 estudiantes en 1980 a casi un millón en 2011 sin necesidad de incrementar el gasto público en educación de manera proporcional (Kremerman, 2011). Pero más que buscar ahorros en el gasto público, el enfoque de MECESUP del Ministerio de Educación de Chile ha sido alentar —vía las convocatorias— una mayor atención a los planes de mejoramiento institucional.

Estados Unidos: énfasis en la financiación por desempeño y los créditos estudiantiles

El sistema de financiación de la educación superior en Estados Unidos se ha basado en la importancia de la competencia como mecanismo para promover la eficiencia y calidad de las ÍES. Por un lado, existe un sistema de distribución de ingresos por indicadores de desempeño que fomenta la competencia entre las ÍES públicas; por otro lado, gran parte de la financiación se hace a través de la demanda, por medio de becas y créditos, garantizando la capacidad de pago de los estudiantes y su escogencia con base en criterios de calidad.

Hacia finales de los años 70, en Tennessee se comenzó a implementar el primer sistema de financiación por desempeño para la educación superior (Dougherty & Vikash, 2011). De ahí fueron surgiendo otros programas estatales que hasta finales de los años 90 se caracterizaron por distribuir una porción del gasto en educación (i.e. una bonificación) de acuerdo con una determinada fórmula, considerando: indicadores de resultado, como el número (o porcentaje) de graduados o exalumnos con empleo; indicadores de logros intermedios, como porcentajes de deserción y retención; e indicadores de entrada, como la matrícula, el número de docentes, entre otros (Dougherty & Vikash, 2011). A comienzos del nuevo milenio, sin embargo, el número de Estados americanos con sistemas de reparto del gasto basado en desempeño empezó a caer.

A pesar de esta caída, lo cierto es que ha habido un renacer de este tipo de programas con ciertas características diferenciales, que Dougherty y Vikash (2011) llaman “programas de financiación por desempeño 2.0”. Este nuevo tipo de diseños se diferencia del anterior en que pone mayor énfasis en los indicadores de resultado y de logros intermedios (ver cuadro 1) y, sobre todo, en que distribuye la totalidad de recursos de los Estados con base en ellos (Dougherty & Vikash, 2011).

Según el National Council of State Legislatures [NESL] (2013), aunque solo 12 Estados americanos cuentan actualmente con sistemas de financiación por desempeño, otros cuatro se encuentran en transición y 19 están realizando discusiones formales al respecto. Es decir, solo en 15 de los 50 Estados (30 %) no se está planteando aún la utilización de este mecanismo para la repartición de los recursos a las ÍES.

Otro aspecto de gran relevancia en el caso estadounidense ha sido el énfasis que se ha puesto en la financiación de la demanda. A 2007 la financiación estatal destinada a estudiantes y sus familias representaba alrededor de 30 % de la financiación pública al sistema de educación superior (Tulip, 2007). Entre 2002 y 2009 creció de manera importante la participación de créditos privados en el total de la financiación dirigida a estudiantes, h...

Índice

• PORTADA
• PORTADILLA
• CRÉDITOS
• EDITORES/ AUTORES
• AUTORES
• PREFACIO
• INTRODUCCIÓN
• PARTE I. Panorama general
• PARTE II. Doce propuestas claves
• Consideraciones finales
• Notas
• Contraportada