En busca de la calidad académica

Catherine Paradeise, Jean-Claude Thoenig, Marcela Pimentel

• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Año: 2018
• ISBN:
  9786071653444
• Categoría: Pedagogía
• Categoría: Educación superior

El texto trata de las formas en que distintos países y sistemas han abordado el desafío de mejorar la calidad de los servicios de docencia e investigación en el nivel universitario. Se hace un recuento del contexto y de los antecedentes que tiene en la actualidad la temática asociada con la calidad universitaria y cómo se califican las universidades de manera global. Los autores subrayan la importancia de las "nuevas reglas" de gestión, en las cuales un denominador común es la noción de rendición de cuentas y resulta muy interesante cómo clasifican a las instituciones universitarias en cuatro tipos: Misionarias (atención a la misión institucional), Venerables (atención a la reputación histórica), "Wannabes" (propósitos de logro basados en objetivos ideales) y Competitivas (Top of the Pile). Se describen casos de universidades en Francia, Estados Unidos e Inglaterra y se procede a examinar y reflexionar acerca de las dinámicas de cambio esperadas en instituciones que adopten determinado modelo de incentivo a la calidad académica.

SEGUNDA PARTE

ENTENDER LAS DIVERSIDADES

III. REGÍMENES DE CALIDAD E
INSTRUMENTACIÓN ORGANIZATIVA

NO OBSTANTE la coexistencia de las especificidades nacionales, las dinámicas globales de estandarización y los procesos locales de diversidad, la marcha incesante de la estandarización global, los criterios de clasificación y los resultados de calidad centrados en la excelencia no excluyen la existencia de consideraciones locales específicas. Si bien a primera vista es menos visible, esto ocurre cuando se considera lo que sucede a nivel de universidades individuales en el mismo país, por ejemplo, como se subraya en el capítulo II para Europa, pero también para los Estados Unidos dentro de la misma categoría de instituciones. Las diferencias entre universidades no son sólo el resultado del éxito diverso con el que han implementado grandes planes nacionales diseñados por las reformas que defienden las políticas basadas en la excelencia.

III.1. CONTEXTOS INSTITUCIONALES

En muchos países, las reformas a las políticas de educación superior y de investigación se diseñan aparentemente de acuerdo con un marco de éxito idéntico que se basa en la excelencia. Éstas se refieren al mismo conjunto de principios, tales como la teoría de agencia, las universidades que se convierten en agentes institucionales y las normas de gestión como las que se construyeron por parte de los nuevos enfoques de gestión pública. La autonomía de la microgestión es transferida a las universidades. Su gestión pública se ha renovado y ha pasado de la administración burocrática basada en el control a los indicadores fundamentados en el desempeño y en los incentivos para asignar recursos. ¿Significa esto que los contextos institucionales nacionales, pero también locales, en los que operan las instituciones de educación superior son cada vez menos capaces de salvaguardar sus especificidades, para actuar en consonancia con una norma internacional común? ¿Los incentivos, las leyes y los planes de reforma establecidos por los responsables políticos ponen mucha presión sobre las instituciones individuales para que dejen de lado cualquier particularidad local propia y se vuelvan similares o incluso clones de un modelo institucional idéntico?

Desde los comienzos del milenio la autonomía y la consiguiente diferenciación de las universidades como organizaciones públicas han aumentado en Europa a partir de las reformas que se establecieron en todo el continente (Paradeise et al., 2009). De hecho, formaron parte de la agenda de las reformas. La carga de las normas públicas se aclara, pero en proporciones muy variables de un país a otro. Se incrementa el poder gerencial y de decisión de las universidades. Los métodos de asignación de fondos públicos pasan de asignar subsidios no condicionales basados en alguna definición de las necesidades ex ante de las universidades (relacionadas de manera más o menos sofisticada con el número y la distribución de estudiantes) a desarrollar una proporción de subsidios condicionales basados en el desempeño utilizando las medidas ex post del rendimiento o basados en la competencia para las subvenciones públicas, cuya parte en los presupuestos públicos generales aumentó. Los análisis patrocinados por la Comisión Europea después de 10 años de la aplicación de estas normas sugieren que la capacidad de las universidades para obtener fondos públicos basados en el desempeño y los recursos privados varía según el grado de autonomía organizativa, financiera, académica y de gestión de recursos humanos que se les concede de parte de sus autoridades públicas nacionales (cheps, 2008). Sin embargo, una comparación europea de 28 países (Estermann y Nokkala, 2009) concluye claramente que el alcance de estos cambios, puesto que fueron preparados e implementados, varía mucho de un país a otro. Esto tiene importantes repercusiones en la capacidad de desarrollar estrategias, encontrar ingresos y definir la asignación interna de recursos dentro de las universidades. En el cuadro III.1 se ejemplifica cómo la autonomía puede ser diferente entre países cuando se considera en términos de organización, finanzas, personal y libertad académica.

La diversidad también sobrevive a niveles locales dentro de los sistemas nacionales que dirigen las universidades de manera centralizada y de acuerdo con un estatus formal, cuando no legal, que supone ser el mismo para cada una de ellas. En Francia, por ejemplo, las universidades públicas se reforman de acuerdo con las mismas leyes, ignorando las diferencias locales, mientras que los hechos evidencian cómo se manejan estas universidades. Una agencia estatal realizó entre 2009 y 2014 más de 140 auditorías de control de universidades francesas que evidenciaron diferencias impresionantes (Dizambourg y Aimé, 2014). Los modelos económicos y empresariales en uso no son idénticos en absoluto, por decir lo menos. Los recursos como profesorado, personal, equipo, dinero e instalaciones se asignan internamente a los programas, a los departamentos y a las disciplinas, a los fines de investigación y de educación, sin criterios explícitos y coherentes. Los ingresos recaudados de subvenciones competitivas, asociaciones con empresas y agencias del gobierno regional varían de uno a tres cuando se relacionan con el presupuesto total. Diferencias de la misma magnitud ocurren entre departamentos dentro de una universidad determinada. Por ejemplo, éste es el caso para las proporciones entre profesores y estudiantes o para las cargas reales de enseñanza anuales de la facultad; se supone que estas últimas deben cumplir con una norma nacional que en el papel define una carga igual asignada a todos los docentes en toda Francia.

CUADRO III.1. Clasificación de autonomía en cuatro países europeos (de un total de 28), 2009

FUENTE: Adaptado por los autores a partir de Estermann et al. (2011).

III.2. ORGANIZACIONES ACADÉMICAS COMO ÓRDENES LOCALES

Las instituciones académicas individuales no funcionan como actores pasivos que cumplen con la macrodinámica y funcionan de igual manera dentro de un marco institucional idéntico diseñado por los responsables políticos externos y los órganos directivos nacionales. Por lo tanto, las repercusiones de las políticas basadas en la excelencia deben evaluarse de abajo arriba y no de arriba abajo, como lo harían a menudo los evaluadores. Incluso dentro de la misma universidad algunas de sus partes no tienen una postura respecto a la calidad académica de la misma manera que otras unidades. La diversidad local es parte de la vida, en el mismo país y dentro de una misma universidad. Algunas universidades que actúan en contextos institucionales muy diferentes pueden demostrar semejanzas que no son generadas por tendencias globales tales como la excelencia o la masificación o por estatus institucionales, es decir, privadas o públicas, e incluso menos por las reformas institucionales diseñadas por los formuladores de políticas nacionales.

La sociología de la organización ha dado lugar a algunas vías de reflexión para analizar las instituciones de educación superior. Antes de mediados de la década de 1940, la teoría de la organización consistía en principios abstractos generales y suposiciones sobre la eficiencia, por ejemplo, la especialización de tareas o determinadas jerarquías de autoridad. Estas medias verdades no fueron contextualizadas, lo que se pensó válido en todas partes. Un gran progreso ocurrió cuando se adoptaron nuevos conceptos y modos de razonamiento para analizar organizaciones específicas arraigadas en contextos específicos. Los proverbios de la administración fueron remplazados por teorías que generaron hipótesis comprobables (Simon, 1946). Los sociólogos que estudian otros campos, tales como las profesiones, así como los sistemas de intercambio económico, también han sumado contribuciones válidas que vale la pena tener en cuenta. Una revisión de la literatura enumera al menos cinco propiedades que representan con gran amplitud el ADN de las universidades, y las revelan como una clase específica de organización.

En primer lugar, dependen mucho de los profesores permanentes que, al mismo tiempo, pertenecen a una profesión académica específica. Como profesionales empleados por una organización, los académicos tienen simultáneamente dos estatus. Uno es local: son miembros de la organización a la que están afiliados. El otro es cosmopolita: son científicos profesionales pertenecientes a una disciplina académica. Por lo tanto, la universidad yuxtapone dos lógicas diferentes. La primera es administrativa; en esencia, es endógena. La segunda es colegial o profesional; es exógena para la organización. En comparación, los miembros del personal no académico no se benefician de ese doble estatus: sólo son responsables ante las autoridades locales respecto a los criterios locales, incluso cuando, como funcionarios públicos, su desarrollo profesional está enmarcado a nivel nacional.

En segundo lugar, las universidades reúnen subcomunidades académicas, disciplinarias y estatutarias que pueden estar bastante segmentadas en términos de normas y valores, así como en términos de sus referencias epistemológicas. Igual que otras organizaciones profesionales como los hospitales, son numerosas (Mintzberg, 2009). La mayor parte del tiempo cada comunidad científica está afiliada a una subunidad propia dentro del departamento universitario, centro de investigación, etc., que muestra un alto nivel de inercia institucional. Estas diferentes comunidades han sido descritas como ligeramente acopladas, lo que significa que una universidad podría ser considerada como una organización confederada de silos separados (Weick, 1976), donde la evitación mutua puede ser parte del juego. La dinámica de la competencia puede desarrollarse cuando una comunidad se ve tentada a ampliar su dominio a expensas de otros (Abbott, 1988).

En tercer lugar, operan en una economía de recursos humanos que está regulada y centrada en la calidad. En lo que respecta a los ingresos individuales, la competencia entre universidades públicas o dentro de ellas puede verse limitada por la regulación nacional o local. Sin embargo, la competencia por la reputación científica es abundante entre los estudiosos orientados a la investigación, y dicha reputación afecta cada vez más los ingresos en lo que respecta a los científicos más talentosos. El mercado laboral para las estrellas es internacional. Sus precios son impulsados principalmente por señales de calidad y fundamentados por su producción en términos cuantitativos: calidad en términos de inventiva a menudo implica cantidad, lo que no es verdad a la inversa. Con excepciones, las universidades funcionan como organizaciones artesanales (Wilson, 1974), y no como máquinas estandarizadas de producción en serie que entregan bienes y servicios anónimos predefinidos detalladamente. Los salarios del personal docente y del administrativo son el principal rubro de costos de su cuenta de operación anual. Por ejemplo, las universidades francesas gastan 80% de su presupuesto para pagar sueldos. También son principalmente sin fines de lucro: no cobran a sus usuarios con el propósito de maximizar sus márgenes de beneficio. Como organizaciones profesionales responsables de la entrega de bienes públicos, aplican un principio de moderación al fijar los precios de sus servicios (Karpik, 1999).

En cuarto lugar, sus partes interesadas, sean autoridades públicas, estudiantes y sus familias, agencias de financiamiento, empresas o donantes, no reciben suficiente información que les permita formarse una opinión detallada de la calidad de lo que ofrece la universidad en cuanto a programas educativos, la importancia de su investigación, o sus contribuciones a las necesidades de la sociedad local: desarrollo económico, etc. Sólo pueden delegar sus juicios de calidad a las personas con conocimientos y experiencia, o a instrumentos tales como los medios en los que confían para establecer la reputación de la institución. La reputación de las universidades se basa en la promesa de que su ofrecimiento es apropiado y no faltarán a las expectativas o los intereses de sus usuarios. Al generar confianza (Stinchcombe, 1990), las universidades cumplen una especie de función fiduciaria para las partes interesadas y terceras partes externas. La confianza tiene que ser ganada y nunca se gana para siempre, tiene que ser consolidada constantemente. Por al menos tres razones, el desafío no es fácil de manejar. Como ya se mencionó, las universidades son vulnerables a las fuerzas centrífugas puestas en marcha por múltiples subunidades, cada una de las cuales se comporta según lógicas específicas de acción. Los administradores principales sufren de un déficit de conocimiento sobre lo que sucede en los niveles más bajos: la información no fluye fácilmente hacia arriba. Por último, pero no menos importante, los insumos que financian y reúnen, por ejemplo, al reclutar miembros de la facultad, pueden resultar muy diferentes de lo que éstos realmente producen y ofrecen. De esta manera, las universidades delegan de manera bastante masiva la tarea de construir la confianza en sus niveles inferiores.

Una quinta propiedad de las universidades como organizaciones es que operan en entornos muy inciertos e inestables, dadas la rápida evolución en la demanda de la educación terciaria y la producción del conocimiento y su distribución en todo el mundo, la asignación competitiva de fondos por parte de las autoridades públicas y de becas de investigación mediante agencias especializadas y las opciones oportunistas de las partes interesadas que están estrechamente relacionadas con la visibilidad adquirida y mantenida por las universidades (Espeland y Sauder, 2007). Esta dificultad para prever eventos genera importantes fuentes de riesgo. Evitar o al menos reducir las probabilidades de cometer errores es un aspecto importante que se debe manejar. Las estructuras sociales internas construyen un sistema de acción colectiva que vincula de manera más o menos eficiente sus actos y decisiones con los acontecimientos externos y la información que surgen en entornos inestables e inciertos (Thompson y Tuden, 1959). Por ejemplo, el desarrollo de un miembro del profesorado con menos experiencia para convertirse en un talentoso profesor experimentado o el lanzamiento de un programa de investigación de 10 años de duración o incluso más son las apuestas que se hacen actualmente y que implican costos considerables, duraderos e inflexibles, cuyos resultados sólo se harán evidentes muchos años después. Mientras tanto, las fronteras del conocimiento pueden cambiar radicalmente o el potencial de un miembro del cuerpo docente no puede confirmarse mientras él o ella hayan sido empleados mediante un contrato a largo plazo. Es frecuente que la relación entre los aportes y los resultados no sea clara. Las preferencias institucionales pueden volverse menos estables e inciertas. La información enviada por la base hasta el nivel ejecutivo no es siempre fácil de recopilar e interpretar. Hay una multitud de razones para que la organización vuelva a un estilo de toma de decisiones que genere compromisos inconexos entre una diversidad de unidades de acción internas y lógicas. Lo que a primera vista puede considerarse como un modelo de bote de basura de elección, es decir, un sistema cuyas decisiones parecen tomarse de manera caótica (Cohen et al., 1972), es de hecho una manera de manejar entornos inciertos, reducir el riesgo institucional y evitar errores de organización.

El concepto de sistema de gobierno se ocupa del análisis de los procesos concretos de funcionamiento y tramitación en el trabajo diario para abordar cuestiones consideradas implícita o explícitamente como parte de las misiones institucionales.

Los hechos que se recopilan y analizan se refieren a los múltiples procesos de interacción que tratan de recursos y resultados, actos y no actos que, de una manera u otra, provocan un impacto directo o una consecuencia indirecta, desde la gestión académica de recursos humanos hasta la asignación de recursos financieros y la creación de la agenda en campos como la contratación de estudiantes, la definición de planes de estudio y la gestión de la investigación. Estos procesos son sociales en la medida en que movilizan e interesan a individuos, grupos y unidades. Los comportamientos que promulgan normas y valores en un entorno limitado proporcionan los datos empíricos en bruto para dicho análisis. Los procedimientos formales, las directrices explícitas y los métodos de gestión deben considerarse como limitaciones o recursos que los actores implicados pueden o no aprobar, implementar o no, a los que pueden adaptarse o no.

Por lo tanto, las organizaciones son órdenes locales específicos: cada una construye sus propias interpretaciones de las reglas y procedimientos formales a las que está sometida (March, 1962; Cohen et al., 1972; Paradeise y Thoenig, 2013). Esto significa que las universidades funcionan como arenas políticas: involucran una variedad de actores a todos los niveles, desde el departamento hasta la facultad y la universidad en su conjunto. Los resultados de tales arenas reflejan la dinámica del poder interno.

Esta perspectiva sugiere una manera de probar empíricamente la validez del efecto de la jaula de hierro. Al acuñar esta expresión, Max Weber resaltó la pérdida de autonomía y agilidad provocada por el control racional y el cálculo vinculados a una mayor racionalización en las sociedades capitalistas occidentales (Weber, 1949). Las acciones sociales de los individuos están atrapadas en la racionalidad instrumental de las instituciones en detrimento de los valores y la tradición. Paul DiMaggio y Walter Powell (1983) renovaron esta perspectiva al desarrollar lo que describiero...