Lula, el Partido de los Trabajadores y el dilema de gobernabilidad en Brasil

Hernán F. Gómez Bruera

• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Año: 2016
• ISBN del libro electrónico: 9786071634535
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Partidos políticos

Análisis político institucional del dilema de la gobernabilidad, entendido como los retos y dificultades a los que se enfrentan los partidos progresistas de masas cuando ejercen el poder estatal. El autor toma como ejemplos paradigmáticos los dos gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil (de 2003 a 2006 y de 2007 a 2010), así como su relación con el Partido de los Trabajadores (PT). Analiza cómo un partido político caracterizado por su agenda radical progresista de redistribución socioeconómica y democracia participativa, una vez que llega al poder, puede adoptar una política económica ortodoxa, formar alianzas legislativas con partidos conservadores, alterar su relación con los movimientos sociales y relegar la agenda participativa a los márgenes, en beneficio del partido, logrando el apoyo internacional y aplicando políticas sociales progresistas.

SEGUNDA PARTE

LOS AÑOS DE LULA

V. LA DIMENSIÓN POLÍTICA
DE LA GOBERNABILIDAD
La estrategia elitista en ascenso

EL DILEMA de gobernabilidad contribuyó en gran medida a la transformación del Partido de los Trabajadores y moldeó profundamente su comportamiento desde que el PT ocupó el Poder Ejecutivo subnacional. Los análisis sobre la transformación del partido han descuidado este enfoque incluso cuando estudian el gobierno de Lula. La mayoría de los académicos subrayan la alteración del discurso de Lula como parte de una estrategia electoral orientada a maximizar la obtención de votos; sus trabajos se centran principalmente en la moderación del programa de Lula en su cuarto intento por llegar a la Presidencia, así como en la profesionalización de su estrategia electoral en comparación con las contiendas electorales previas.¹ Este capítulo sostiene que los cambios ocurridos durante la campaña electoral se produjeron debido a que Lula y su círculo más cercano estaban creando las condiciones necesarias para poder gobernar, por lo que su preocupación ya no era exclusivamente el impulso de una estrategia electoral exitosa.

En este capítulo se argumenta que, una vez que Lula asumió la Presidencia, la gobernabilidad se convirtió en un asunto aún más importante para el PT y alteró los discursos y estrategias del partido, tanto entre los funcionarios públicos como en la burocracia partidista. Los estudios sobre el PT no suelen reconocer este hecho porque subrayan la importancia de la elegibilidad, incluso al analizar al partido en distintas instancias de poder. Cuando Hunter examina la experiencia del PT en el Ejecutivo nacional, por ejemplo, concibe a la evolución del gobierno de Lula como “la continuación del mismo proceso” experimentado por el partido durante la década de 1990.² Aquí se sostiene que la experiencia del PT en el gobierno nacional fue mucho más que la simple continuación de un proceso iniciado durante los años previos, y condujo al partido hacia la moderación y el pragmatismo. Fue en realidad un proceso con su propia lógica y sus propias motivaciones.

El eje principal de este capítulo es la dimensión política de la gobernabilidad durante los años de Lula. Diversos estudiosos del sistema político brasileño han explicado que el gobierno de Lula se enfrentó a un reto mayor pues, a pesar del enorme número de votos recibidos en la elección presidencial de 2002, el PT tenía una muy débil posición en el ámbito legislativo.³ Varios trabajos han explicado que, en el contexto de un sistema político híbrido definido como “presidencialismo de coalición”,⁴ los presidentes brasileños necesitan realizar intensas negociaciones con los partidos para asegurar mayorías legislativas y evitar la parálisis.⁵ Al analizar la gobernabilidad durante el gobierno de Lula han adoptado un enfoque similar.⁶ Sin embargo, dichos autores no han logrado abordar todas las estrategias de gobernabilidad puestas en práctica por el PT a nivel subnacional que trascendieron las tradicionales negociaciones elitistas de la política brasileña descritas en páginas anteriores.

Cuando se analiza el gobierno de Lula, no se puede asumir sin más, como lo hace buena parte de la bibliografía sobre el sistema político brasileño, que un partido con la tradición del PT construiría la gobernabilidad en el Ejecutivo nacional como lo habían hecho otros partidos brasileños en el ejercicio de la Presidencia. La evidencia empírica muestra que cuando los partidos progresistas se encuentran en una posición minoritaria o son parte de alianzas multipartidistas, tienden a apelar con más fuerza a sus aliados sociales para construir bases de apoyo más amplias, y lo hacen en menor medida cuando gozan de cómodas mayorías legislativas.⁷ De entre los partidos progresistas que en ese momento gobernaban en América Latina, durante los dos periodos de gobierno de Lula el PT tuvo el menor número de representantes en el Congreso.⁸ Los académicos aún no intentan explicar por qué, a pesar de ese escenario, el partido en el gobierno no buscó mayor apoyo entre sus aliados sociales para promover estrategias de gobernabilidad contrahegemónicas. Este tipo de estrategias, como explica el capítulo I, se pueden poner en práctica mediante la movilización (tanto en forma proactiva como defensiva) y una amplia participación ciudadana. Este capítulo analiza principalmente la primera; la participación se estudia en el capítulo VII.

En las siguientes páginas se muestra cómo fue que al llegar al Ejecutivo nacional, el PT —particularmente Lula y su círculo más cercano— adoptó una estrategia elitista similar a la de otros partidos brasileños. Esa estrategia, sin embargo, no fue coherente desde un principio y se desarrolló en tres etapas diferentes. La primera, durante la campaña electoral, cuando el círculo más cercano a Lula empezó a sentar las bases para la gobernabilidad en caso de llegar a la Presidencia. Al adelantarse a preparar respuestas a los futuros retos que enfrentarían una vez en el poder público, el equipo de campaña de Lula empezó a conciliar de un modo elitista los intereses de actores estratégicos dominantes. Su discurso, sin embargo, también apeló a la movilización de la sociedad civil para apoyar el proyecto petista. La segunda etapa se puso en marcha una vez en el gobierno, entre enero de 2003 y junio de 2005, cuando el PT desarrolló una estrategia de gobernabilidad híbrida: no fue ni contrahegemónica ni elitista al estilo más tradicional de la política brasileña. A pesar de haber negociado con las élites políticas para asegurar su apoyo en el Congreso, el partido adoptó una posición hegemónica artificial y no compartió el poder con los distintos partidos en proporción al peso parlamentario de cada uno de ellos. Finalmente, la tercera etapa tuvo lugar después de junio de 2005, cuando los arreglos iniciales condujeron a una crisis política que reveló el fracaso de la estrategia de gobernabilidad puesta en práctica. Como consecuencia de esta crisis los líderes del PT eligieron una estrategia elitista similar a la de la mayoría de los partidos brasileños. Dicha estrategia adquirió aún más fuerza durante la segunda administración de Lula.

Este capítulo se apoya constantemente en documentos del partido con el propósito de resaltar los contrastes entre las posiciones de destacados miembros de la burocracia partidista y las del círculo más cercano a Lula, pero también se apoya en entrevistas con informantes clave que jugaron un papel central en el diseño de la estrategia de gobernabilidad petista a nivel nacional. El capítulo se organiza en tres secciones principales que analizan cada una de las tres etapas mencionadas.

PRIMERA ETAPA: EL PT RUMBO A LA PRESIDENCIA

En 2002 Lula presentó un programa electoral que llamaba a establecer un “nuevo contrato social” entre gobierno, empresas y trabajadores para reanudar el crecimiento económico y promover un “modelo alternativo de desarrollo”.⁹ Era un programa de carácter socialdemócrata (aunque los líderes petistas siempre han rechazado tal etiqueta) pues la futura administración respetaría la legislación y los mecanismos institucionales existentes, y al mismo tiempo promovería reformas estructurales profundas de naturaleza política, económica y social. El programa de Lula no sólo incluyó objetivos de corto y mediano plazo que su administración cumplió con resultados positivos, como elevar el salario mínimo en términos reales¹⁰ o extender las políticas sociales compensatorias para los pobres;¹¹ también incluyó varias reformas legales, la mayoría de las cuales nunca se concretaron. Como parte de una estrategia para mejorar la distribución de ingresos, por ejemplo, la parte nodal del programa incluía una reforma tributaria progresiva, la creación de nuevos impuestos sobre patrimonio y herencias, así como una reforma urbana y la aceleración de la reforma agraria prevista en la Constitución. El documento también proponía una reforma laboral para modificar el sistema corporativista heredado de la era de Vargas,¹² una reforma política, e incluso la creación de un Presupuesto Participativo a nivel nacional, con las adaptaciones pertinentes (véase capítulo VII).¹³

Antes de que Lula llegara al poder, el número de partidos de izquierda en Latinoamérica elegidos democráticamente para ocupar gobiernos nacionales era escaso y su gestión no fue siempre exitosa en términos de gobernabilidad. El caso chileno de Salvador Allende (1970-1973) fue una referencia importante para el PT y para muchos otros partidos de la izquierda regional. A pesar de las distintas circunstancias históricas, los líderes petistas no querían revivir una experiencia de inestabilidad política y social que había acabado de forma trágica con un golpe militar. Al menos desde 1989, la primera vez que Lula contendió por la Presidencia, la Sexta Conferencia Nacional del PT admitió la necesidad de incorporar las lecciones de “la rica experiencia del gobierno de Allende” con el fin de evitar “repetir cualquier resultado similar”.¹⁴ A partir de esta enseñanza, muchos miembros del partido aprendieron que los actores estratégicos dominantes en las esferas política y económica podían provocar el fracaso de un gobierno progresista. Asimismo, percibieron que ganar la Presidencia no era lo mismo que ...

Índice

• Agradecimientos
• Siglas y acrónimos
• Prólogo a la primera edición en español
• Introducción
• Primera parte EL PT ANTES DE SU LLEGADA AL GOBIERNO FEDERAL
• Segunda parte LOS AÑOS DE LULA
• Consideraciones finales
• Apéndices
• Bibliografía
• Índice analítico