Crimen sin castigo

Procuración de justicia penal y Ministerio Público en México

Guillermo Zepeda Lecuona

• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Año: 2014
• ISBN:
  9786071624932
• Categoría: Law
• Categoría: Criminal Law

A partir de un profundo análisis institucional, el autor estudia las divergencias entre los principios del subsistema de seguridad ciudadana y justicia penal en México y su organización y funcionamiento real, discrepancias que afectan de manera fundamental la eficiencia en la procuración de justicia.

SEGUNDA PARTE

EVIDENCIA EMPÍRICA
PARA EL DIAGNÓSTICO

III. EL CORAZÓN DE LA IMPUNIDAD: LA AVERIGUACIÓN PREVIA Y LA CAPTURA DE PRESUNTOS RESPONSABLES

La certeza de un castigo, aunque moderado, hará siempre una mayor impresión que el temor de otro más terrible unido a la esperanza de la impunidad.

CÉSAR BECCARIA, De los delitos y las penas¹

Block es simplemente astuto. Ha adquirido una vasta experiencia y sabe cómo retardar su proceso. Pero su ignorancia es mayor que su astucia. ¿Qué cree usted que diría si descubriera que su proceso todavía no ha dado comienzo, que ni siquiera ha sonado la campanilla para dar inicio a las actuaciones?

FRANZ KAFKA, El proceso²

QUIZÁ LO PRIMERO que viene a la mente cuando pensamos en las procuradurías de justicia es la presentación de la denuncia, la investigación y, en su caso, la captura del presunto responsable. Ésta, de hecho, es la etapa que más toma en cuenta la ciudadanía para evaluar el desempeño del ministerio público. Cuando acontece algún delito de gran impacto en los medios, lo que más llama la atención es lo que sucede inmediatamente: si se atrapó al presunto responsable, si se le consignó ante las autoridades judiciales. Una vez iniciado un proceso penal la presencia de los medios y la atención en la víctima suelen disminuir o desvanecerse; si acaso, en los expedientes de gran relevancia, la opinión pública se entera meses después del sentido de la sentencia.

Como se ha referido, la investigación de los ilícitos es apenas una de las trascendentes tareas que tienen encomendadas las procuradurías (también representan a la sociedad en juicios civiles y de lo familiar, vigilan la legalidad en la ejecución de las sentencias penales, etc.); sin embargo los medios de comunicación y la opinión pública consideran este objetivo como predominante sobre los demás. Las propias organizaciones de procuración de justicia dan particular relevancia a la función de investigación penal. Por ejemplo, la Procuraduría General de Justicia del estado de Jalisco presenta en su página institucional de internet como misión central de la organización: “La Función Esencial de la Procuraduría General de Justicia es la Persecusión (sic) de los Delitos”.³

En este capítulo se mostrará la evidencia empírica sobre esta atribución de investigación penal de las procuradurías. La recepción de la denuncia, el desahogo de la investigación y la captura del presunto responsable resultan fundamentales en el cumplimiento de los demás objetivos de las procuradurías en materia penal, y son determinantes en el rumbo que siga un caso, en el desempeño de las demás áreas del sistema de seguridad ciudadana y justicia penal, así como en la expectativa de justicia de la sociedad.

Así mismo, se presenta el desempeño de las procuradurías de justicia frente a la demanda de sus servicios, el desahogo de las averiguaciones previas, así como el desempeño de las policías judiciales en el cumplimiento de órdenes de aprehensión. En el análisis de estas funciones y de acuerdo con lo referido en la exposición de la metodología, se presentan variables tanto de estructura (en el siguiente apartado) como de procedimiento y resultados, para permitir un análisis integral del desempeño de las procuradurías frente a la encomienda constitucional de investigar los delitos y presentar ante las autoridades judiciales a los presuntos responsables.⁴

1. ¿CUÁNTOS RECURSOS SE DESTINAN EN MÉXICO A LA INVESTIGACIÓN DE LOS DELITOS?

En esta primera sección mostraremos algunas variables de “estructura” que muestran aspectos o características de las organizaciones de justicia que presumiblemente pueden incidir en la efectividad de su desempeño. Por ejemplo, si hay más agencias disponibles o más personal en las procuradurías puede asumirse que se estará en posibilidad de brindar un mejor servicio; sin embargo, deben estudiarse en particular las condiciones específicas del entorno institucional en el que se desenvuelven esas variables, considerando condiciones de equidad (distribución territorial y accesibilidad de las dependencias) y eficiencia (productividad personal y distribución del trabajo al interior de las agencias).⁵ Para tener una visión más completa del desempeño institucional, se incorporan más adelante al análisis otras variables, que ilustran la equidad y eficiencia en el uso de esos recursos.

Existen diversas variables que pueden tomarse en cuenta para aproximar la “capacidad instalada” de las procuradurías para atender a los solicitantes de servicios de procuración de justicia penal. Este análisis no puede incorporar, como se ha dicho, aspectos de equidad, por ejemplo el acceso a las instituciones de justicia. Quizá aunque el D. F. tenga menos agencias por habitante que Chihuahua, las dimensiones, distancias, medios de transporte y la distribución de la población permiten inferir que mayor proporción de la población capitalina tiene cerca una agencia en la misma proporción de habitantes de ese estado norteño. Lo único que nos permite mostrar estas variables son los recursos per cápita destinados a la procuración de justicia.

Después de presentar los indicadores de cada variable para las diversas entidades federativas, mostraremos algunas de las cifras comparadas para otros países. Por cierto, para variables de estructura se dispone de poca información comparada para países de Latinoamérica.

Una variable utilizada con frecuencia en los estudios sobre estructura de la procuración de justicia es el número de fiscales (en este caso ministerios públicos) por cada 100 000 habitantes. Para 2000, en México el promedio de agentes del ministerio público por cada 100 000 habitantes fue de 5.14, teniendo como máxima observación a Chihuahua, con 15.1 agentes por cada 100 000 habitantes, y al Estado de México, con el menor indicador, de apenas 1.2 agentes. Pueden resultar de utilidad algunos indicadores internacionales de Europa y Norteamérica.⁶ De un grupo de 36 países de esas regiones para las que está disponible la información de esa variable, el promedio es de nueve fiscales por cada 100 000 habitantes. Desde luego la comparación para esta y las demás variables de estructura es muy relativa, pues existe gran diversidad en cuanto al sistema penal de los distintos países (por ejemplo, en muchos de ellos las procuradurías tienen un filtro previo para atender casos de menor cuantía), así como la organización y distribución del trabajo al interior de las fiscalías.

Debe referirse que respecto de esta variable, la información disponible para algunos estados del país también incluye a los ministerios públicos adscritos a juzgados civiles y familiares, así como aquellos comisionados a órganos de control interno (revisión y supervisión) de las procuradurías. Es decir, no se refiere únicamente a los agentes asignados a la función de investigación y persecución de los delitos.

GRÁFICA III.1. Agentes del ministerio público por cada 100 000 habitantes

Fuente: Elaboración propia con información de procuradurías estatales referida en los anuarios estadísticos del UINEGI, 2000.

Otra variable de estructura de las procuradurías, similar a la anterior, es la variable de agencias del ministerio público por cada 100 000 habitantes, que nos anticipa la capacidad de las procuradurías para atender a la ciudadanía, así como recibir, investigar y, en su caso, plantear los casos aparentemente delictivos durante el proceso penal. Por los motivos referidos en la variable anterior (agentes asignados a juzgados civiles y a órganos de revisión y control interno), las agencias del ministerio público resultan un indicador más conveniente para ilustrar la capacidad de atención de las procuradurías a sus usuarios en materia de investigación de los delitos. Durante 2000, en México el promedio de agencias del ministerio público por cada 100 000 habitantes fue de 2.6, teniendo como máxima observación a Morelos, con 7.8; en tanto que el indicador más bajo correspondió nuevamente (como en la variable anterior) al Estado de México, con apenas 0.6 agencias por cada 100 000 habitantes (véase gráfica III.2).

CUADRO III.1. Agentes del ministerio püblico por cada 100 000 habitantes en diversos países

País	Núm. de fiscales
Rusia	19
Lituania	16
Portugal	10
Estados Unidos	9
Bélgica	8
Suecia	8
Dinamarca	7
México	5.14
Escocia	5
Chile^a	4.2
Inglaterra	4
Turquía	4
España	3
Austria	2

^a López Regonesi, Eduardo, Reflexiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile: visiones y propuestas para el diseño de una política, Naciones Unidas, CEPAL, ECLAC, División de Desarrollo Social, Santiago de Chile, noviembre de 2000 (Serie Políticas Sociales, núm. 44).

Otra variable utilizada con frecuencia en el análisis de la estructura de los servicios de procuración de justicia es el personal de esas dependencias por cada 100 000 habitantes. Disponemos de esa información para 26 estados del país.⁷ El estado que reporta más personal asignado a su procuraduría respecto de su población es Michoacán, con 404.4 servidores públicos en esa dependencia por cada 100 000 habitantes. No se colocó esta entidad en la gráfica, en virtud de que su gran diferencia entre ésta y el resto de los estados, no permitiría apreciar con claridad la relación entre el resto de las entidades.

GRÁFICA III.2. Agencias del ministerio püblico por cada 100 000 habitantes

FUENTE: Elaboración propia con información de procuradurías estatales referida en los anuarios estadísticos del INEGI, 2000.

GRÁFICA III.3. Personal de las procuradurías de juticia por cada 100 000 habitantes

FUENTE: Elaboración propia con información de procuradurías estatales referida en los anuarios estadísticos del INEGI, 2000.

La comparación con otros países en esta variable es muy relevante. Como puede apreciarse en el cuadro III.2, México destina nueve veces más servidores públicos por cada 100 000 habitantes que la media de 25 países de los que se presenta esta variable en el estudio del HEUNI⁸ (8.6 por cada 100 000 habitantes). Esto se debe, como ya se refirió, al diseño del sistema penal de otros países, en los que las fiscalías tienen un filtro previo a los asuntos que son sometidos a investigación. La tarea de canalizar o desestimar los casos suele residir en los distritos policiacos, en los que se establecen multas, se lleva registro de faltas administrativas y ofensas menores, y se canalizan asuntos a la justicia administrativa y/o cívica. Sólo los casos considerados como propiamente delictivos son canalizados a los fiscales, quienes aún pueden desestimar o rechazar algunos asuntos en los que consideren que no tienen competencia, o bien, que no se dispone de suficiente evidencia.

CUADRO III.2. Personal asignado en fiscalías por cada 100 000 habitantes en diversos países

País	Número de fiscales
México	77
Rusia	19.7
Lituania	15.5
Estados Unidos	9.1
Armenia	8.9
Suecia	8.3
Croacia	6.7
Inglaterra	4.3
Holanda	2.6

Se puede apreciar de manera más clara esta diferencia en los sistemas penales si consideramos la proporción de person...