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Un balance de los problemas de implementación del Acuerdo de Paz al final del gobierno Santos: Siete aprendizajes para la implementación de políticas públicas complejas
Santiago Leyva*
Pablo Correa**
Las promesas pueden crear esperanzas,
pero las promesas incumplidas pueden causar
desilusión y frustración. Al concentrarnos
en la implementación de programas tanto
como en su iniciación, debemos ser capaces de
aumentar las probabilidades de que las promesas
de las políticas públicas se cumplan. Quizá
disminuya el número de promesas a la luz de
una mayor conciencia de los obstáculos para su
cumplimiento, pero se honrarán muchas más.
Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky,
Implementation, citados en Parsons, 2007, p. 484)
ESTE CAPÍTULO RETOMA LOS AVANCES DE la implementación del Acuerdo Final de paz con las FARC-EP al final de la administración del Presidente Juan Manuel Santos para analizarlos bajo la luz de las políticas públicas. Con este objetivo en mente, se exploran los resultados de los primeros dieciocho meses de implementación del Acuerdo de Paz, con el fin de ofrecer algunas hipótesis sobre los problemas que se presentaron en la implementación temprana del Acuerdo de Paz. Igualmente, este capítulo ofrece siete aprendizajes/recomendaciones para la literatura de implementación de políticas, especialmente para el inicio de la implementación de políticas complejas y heterogéneas como es el caso del Acuerdo de Paz.
Para empezar con algunos datos, se puede ver que al final del gobierno Santos se habían dado avances en el 55 % de los compromisos del Acuerdo de Paz y que “aproximadamente el 17 % de las disposiciones en el Acuerdo Final de Colombia (habían) sido completamente implementadas, (el) 6 % (tenían) un nivel de implementación intermedio y (el) 22 % se (habían) implementado mínimamente” (Instituto Kroc, 2017c: ii). Al mirar estas cifras en relación con otros acuerdos de paz en el mundo, se observa que “esa comparación favorecía levemente al Acuerdo de Colombia pues está adelantado en la implementación de ciertas áreas de su contenido, en particular en aquellas que requieren un alto nivel de logros a corto plazo” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017c, p. ii). Dado lo anterior, ya al final del Gobierno Santos, era claro para amigos y enemigos del Acuerdo que existían diferentes problemas en la implementación que debían ser analizados a tiempo para evitar su profundización. Entender estas dificultades y mirarlas bajo la lupa de una literatura académica, desprovista de pasiones ideológicas, es el objetivo de este artículo. Si bien un análisis más completo debería también incluir los aciertos y desaciertos de la implementación en el Gobierno del Presidente Duque, también es claro que es importante dividir el reto por partes, para poder observar las diferencias y puntos de quiebre, de tal manera que se pueda hacer luego un balance histórico más completo.
Las soluciones ofrecidas en este trabajo buscan situar los problemas organizacionales en el centro de la cuestión a través del marco teórico sugerido por Presmann y Wildavsky (1998), y especialmente de las adendas realizadas por Bowen (1982) a la teoría de los primeros. Estos trabajos permitirán “explicitar detalladamente los supuestos organizacionales que dan forma a las recomendaciones y acciones” (Elmore, 1978, p. 189) para poder examinar sus problemas por dentro y desde una perspectiva organizacional. De la misma manera, lo que busca resaltar este escrito es que el proceso por el cual un conjunto de objetivos (en este caso el Acuerdo de Paz) se transforman en resultados, no es nunca automático, ni está exento de problemas relacionados con el diseño de la fase de implementación (Peters, 2015). En breve, la revisión se presentará en tres apartados: el primero dará un marco general de los problemas de implementación; el segundo revisará críticamente los avances del Acuerdo Final de Paz entre el gobierno colombiano y las FARC-EP; el tercero y último formulará siete recomendaciones útiles para los implementadores basadas principalmente en el trabajo de Bowen (1982).
¿Cómo analizar los problemas de implementación desde el punto de vista las políticas públicas?
Cada política pública plantea una intervención que hipotéticamente transformará una situación inicial problemática en una nueva situación, deseada. En este sentido, las políticas, como señalan Pressman y Wildavsky (1998), son “una hipótesis con condiciones iniciales y consecuencias predichas. Si se hace X en el momento t1, entonces Y resultará en el momento t2” (p. xiii). Pero para que esta transformación ocurra las acciones se tienen que llevar a cabo en el momento indicado, en la cantidad necesaria, y ajustándose a la intencionalidad y diseño que se analizó en la política. En otras palabras, las políticas se tienen que implementar para poder producir transformaciones, por lo cual requieren recursos, organizaciones, pasos y controles para asegurar que sus supuestos se puedan ir dando poco a poco. La implementación es, por lo tanto, un “proceso de interacción entre el establecimiento de metas y las acciones emprendidas para alcanzarlas” (Pressman y Wildavsky, 1973, p. xv, citado en Parsons, 2007, p. 484). En el mismo sentido, Sabatier y Mazmanian (1981, p. 329) añaden que:
La implementación es el cumplimiento de una decisión política básica. Esta se plasma por lo general en un estatuto, aunque también puede presentarse en forma de órdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los tribunales. En el mejor de los casos, esa decisión identifica el(los) problema(s) que deben atacarse, estipula el(los) objetivo(s) a lograr y “estructura” el proceso de implementación de diversas maneras.
De esta manera, estudiar la implementación implica hacer evidente las acciones, los pasos, los ejecutores, los actos, las organizaciones, los instrumentos y las propias reglas (instituciones) que tienen que movilizarse para que se pueda pasar de los objetivos a los resultados. Los estudios de implementación tuvieron su auge en la década de los setenta y ochenta, especialmente dado que muchos de los ambiciosos programas sociales lanzados en la década de los sesenta en Estados Unidos no lograron los resultados esperados (Aguilar, 1993). A partir de este momento, surgen tres generaciones de enfoques (DeLeon y DeLeon, 2002; O’Toole, 2000, 2004; Saetren, 2005, 2014).
En estas tres etapas evolutivas de la literatura, la contrastación de una hipótesis marcó la diferencia entre la primera y la segunda generación, dado que la primera generación se basó en “casos únicos y descriptivos basados principalmente en datos cualitativos” (Saetren, 2014, p. 87). Posteriormente, en la segunda y tercera generación, el surgimiento de teorías más robustas desde finales de los años setenta permitió el desarrollo de modelos conceptuales sobre los cuales se podían construir hipótesis más deductivas basadas en todo el conocimiento acumulado. Estas teorías permitieron elaborar un conjunto de sugerencias que sirven para prever la posibilidad de que ocurra cierto tipo de resultados, partiendo del material empírico y de las teorías acumuladas por otros trabajos (véase Leyva y Correa [2018] como ilustración de un trabajo predictivo de problemas).
Dentro de todas las teorías que ofrece la literatura, este trabajo retomará la perspectiva teórica de Presmann y Wildavsky (1998), la cual, de acuerdo con Aguilar (1993, p. 57), señala que “mientras más agentes y operaciones causales introducimos en la cadena causal, más aumentamos la complejidad de la acción conjunta y más alto es el riesgo de que esos pasos operativos, atiborrados de agentes, retrasen el proceso o, peor aún, lo desvíen, terminando por introducir acciones diferentes a las previstas y provocando efectos incalculados”. En este sentido, Presmann y Wildavsky (1998) presentan una teoría sencilla que relaciona los problemas de implementación con la complejidad del diseño organizacional escogido. Si bien existen autores que, dentro de la perspectiva de implementación top-down, tienen un marco más amplio para entender los problemas1, y otros que usan marcos teóricos como el bottom-up, que sugiere revisar los problemas de los implementadores más cercanos al usuario, se justifica utilizar el enfoque escogido dado que el objetivo de este trabajo es centrarse exclusivamente en los aspectos de diseño organizacional que pueden estar afectando la implementación (Peters, 2015). Como señala Berman (citado en Aguilar, 1993, p. 27):
El artículo de fe que une a los analistas de la implementación es la creencia de que el llevar a cabo una política […] no es algo ni automático, ni asegurado. Al contrario, la investigación sistemática y la observación espontánea indican que los resultados de las políticas sociales y de los planes más innovadores han sido generalmente impredecibles y desafortunados, cuando menos a los ojos de sus diseñadores.
Cabe aclarar que el objetivo es realizar un análisis de la implementación que se sitúe en la tercera generación de estudios en este campo (Goggin, Bowman y Lester, 1990, p. 19). Esto implica incorporar un diseño de investigación más riguroso que deje atrás el análisis casuístico y descriptivo. Esto, según Saetren (2014), requiere formular “una hipótesis construida desde la teoría que sirva para guiar la exploración” de los problemas de implementación, e incorporar métodos rigurosos como los estadísticos, los cualitativos causales y los comparativos para contrastarla con los datos. Esta exploración de los problemas parte, entonces, desde “la relación conjeturada entre dos fenómenos” (Van Evera, 2002, p. 16): el resultado y la variable (el problema) que causa ese resultado, para poder así hacer conjeturas sólidas sobre qué causa los traspiés en la implementación. Así, al partir de estas suposiciones informadas, este artículo se centra en ofrecer soluciones para esos problemas hipotetizados a partir de la literatura.
Para formular las hipótesis de las que habla la tercera generación de la implementación, este artículo adapta las p...
