Enfoques para el análisis de políticas públicas

André-Noël Roth Deubel, André-Noël Roth Deubel

• Editorial: Universidad Nacional de Colombia
• Año: 2021
• ISBN:
  9789587942729
• Edición: 2
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Proceso político

La importancia creciente del tema de las políticas públicas en los discursos políticos y académicos en América Latina no se corresponde con una difusión similar de los principales aportes, propuestas, debates y discusiones que ocupan los especialistas en políticas públicas en sus redes académicas, en sus publicaciones y en sus revistas especializadas, principalmente en Estados Unidos y en Europa. Esa consideración se re­ eja en la aún poca posibilidad en el idioma castellano de los escritos de autores considerados como referencias indispensables en esta disciplina llamada "análisis de políticas públicas"; eso a pesar de la multiplicación de los programas de formación en la región durante los últimos años. Este libro pretende contribuir a la difusión de las perspectivas analíticas propuestas por algunos de los autores más representativos como Harold Lasswell, Elinor Ostrom, Giandomenico Majone, Pierre Muller, Emery Roe, Paul Sabatier y Frank Fischer. Se espera que los textos aquí reunidos sean de utilidad para académicos, investigadores y estudiantes interesados en desarrollar análisis de políticas públicas.

ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL1

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS PRINCIPALES ENFOQUES ANALÍTICOS

Introducción

Para analizar las políticas públicas, así como para cualquier otro objeto de estudio, es preciso disponer de un marco teórico y conceptual y de herramientas que nos sirvan como un lente o un tamiz para orientar la labor investigativa2. Estos lentes permiten leer, seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos pertinentes de manera coherente para la elaboración de una explicación e interpretación con pretensión científica. El trabajo científico consiste, en buena parte, en proponer teorías, enfoques y marcos conceptuales para explicar fenómenos (como, por ejemplo, las políticas públicas) e intentar, mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empíricas, comprobarlos o refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques elaborados para conocer es una tarea fundamental, puesto que la realidad siempre es esquiva y el conocimiento de esta es parcial. Ahora bien, cualquier marco o teoría actúa como un tamiz que selecciona unos elementos en vez de otros. De modo que el conocimiento que tenemos de la realidad de un hecho es indisociable de las herramientas teóricas y metodológicas usadas, así como de la sociedad que las creó, de ahí que permita legitimar formas de actuar. En este sentido, hay que tener en cuenta que los hechos científicos son hechos construidos e históricamente situados que nos dicen solo una parte de la realidad.

Los estudiosos de las políticas públicas no han sido ajenos a esta labor. Sin embargo, en América Latina, los conocimientos sobre el desarrollo académico y teórico realizado desde la Ciencia Política en este campo de estudio son relativamente precarios (véase Valencia y Álvarez, 2008). Debido a esto, este capítulo y este libro le ofrecen al lector un panorama sintético, aunque forzosamente selectivo e incompleto, de los principales enfoques o marcos de análisis construidos por politólogos e investigadores activos en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta a los aportes de otras disciplinas, para analizar la acción pública, en particular los marcos posteriores al muy conocido ciclo de política3. Para lograr este objetivo, el capítulo inicia proponiéndole al lector unos elementos para la definición del objeto de estudio —las políticas públicas— y una síntesis del desarrollo de su estudio. Enseguida, se revisa el enfoque secuencial —el ciclo de política—, para luego presentar una discusión de diferentes enfoques de análisis bajo una clasificación personal en tres grupos discriminados según su perspectiva epistemológica: los enfoques tradicionales, los enfoques integracionistas y, finalmente, los enfoques interpretativistas. En la conclusión, se esbozan unas pistas para el desarrollo futuro de la disciplina.

¿Qué son las políticas públicas?

La política pública, como un campo académico particular de análisis y de investigación, se desarrolló inicialmente en el contexto norteamericano a mitad del siglo XX. El hecho de que el idioma inglés separe conceptualmente el concepto de política en tres términos diferenciados (polity, politics y policy), si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto facilitador. En inglés, polity se refiere a la esfera política en general; politics hace alusión a las actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político (el juego electoral, los debates en el Congreso, las movilizaciones, los cargos, etc.); y, finalmente, policy designa las actividades resultantes de las politics (sus consecuencias, resultados o sus outputs). De modo que la policy —término que tiene en inglés el significado de curso de acción, de programa de acciones adoptadas por una persona, grupo o gobierno, o serie de principios sobre los cuales están basadas estas acciones— combinada con el concepto de public (esto es, public policy o política pública) expresa el proceso de elaboración y de puesta en marcha por autoridades públicas o gubernamentales de programas de acción pública. En cambio, los idiomas de raíces latinas no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara en esta materia, por lo que tienden a enfatizar en la estrecha relación existente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto castellano de política pública traduce perfectamente el concepto inglés de public policy, siempre y cuando se entienda por este la actividad o el curso de acción puesto en marcha por las autoridades y, en particular, las gubernamentales.

Obviamente, la reflexión sobre la acción pública no se inició en el siglo XX. En una perspectiva histórica, Michel Foucault (2006) considera que, a partir del siglo XVII, el arte de gobernar consistió en “manipular, mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, […] en un espacio de competencia que implica un desarrollo competitivo”, es decir que “se despliega en un campo relacional de fuerzas” (pp. 355-356). Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desarrollaran “dos grandes conjuntos de tecnología política”: de una parte, una serie de procedimientos para el mantenimiento del equilibrio europeo (la diplomacia y los ejércitos profesionales para el exterior); y, de otra, para el interior, la policía, que se entendía como “una forma de comunidad regida por una autoridad pública” y, a la vez, como el “conjunto de los actos que van a regir […] estas comunidades bajo la autoridad pública” (p. 356).

De este modo, de acuerdo con Foucault (2006, pp. 355 y ss.), es posible remontar los orígenes de la política pública moderna a las ciencias de policía (en alemán, Polizeiwissenschaft) y, en particular, a las ciencias camerales prusianas, que se desarrollaron durante la segunda parte del siglo XVIII. Johann Heinrich Gottlob von Justi, uno de sus principales representantes, en 1756, en su obra Principios de la ciencia policial (en alemán, Grundsätze der Policey-Wissenschaft)4, propuso varios principios de acción para “velar por los individuos que viven en sociedad”, que buscaban “consolidar la vida cívica en vista del reforzamiento del poderío del Estado” (Lascoumes y Le Galès, 2004, p. 17). Estas ciencias de policía proyectaban la organización concreta de la sociedad a partir de una visión política basada en la filosofía de la Ilustración (en alemán, Aufklärung combinada con los principios racionales de administración de los asuntos de la ciudad. Se trataba de buscar una unidad en el ejercicio del poder, integrando atributos de la soberanía con la administración del día a día y asociando las “dimensiones de orden público, de bienestar y de cultura” (Foucault, 2004, p. 17).

A partir de esto, como lo muestra Foucault (2006; 2007, pp. 15-41), el problema del gobierno, de la práctica gubernamental, ya no tenía que ver con la cuestión fundamental por la legitimidad o ilegitimidad de este, sino con “cómo no gobernar demasiado” o cómo aplicar el “principio del máximo y del mínimo necesario” para alcanzar el deber ser del Estado. La pregunta moderna ya no consistía en saber si la intervención pública en un tema era legítima o no, sino en saber qué tanto y cómo se debía intervenir, teniendo en cuenta la finalidad del ya mencionado “reforzamiento del poderío del Estado”. El instrumento general desarrollado para definir y racionalizar las modalidades de esta intervención será, en adelante, la economía política, definida no en su sentido estrecho de “análisis […] de la producción y circulación de riquezas”, sino en su sentido más amplio, como “todo método de gobierno en condiciones de asegurar la prosperidad de la nación” (Foucault, 2007, p. 30)5. En este sentido, las ciencias camerales, de policía, asociadas al desarrollo de la economía política pueden ser consideradas como el crisol de las políticas públicas modernas.

Ahora bien, de los términos Policey y Polizei, en alemán, police en francés o policía en español, se derivan hoy una gran cantidad de definiciones del concepto inglés de policy, entendido como política, de las más amplias a las más restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en la construcción de una moderna ciencia de la política (en inglés, policy science; a propósito, véase la contribución de A. Calderón en este libro), el término policy designaba “las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” (Lasswell, 1992, p. 83), por lo que la orientación de esta nueva ciencia enfatiza “en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, más que en los tópicos del momento” (p. 89).

Varias décadas después, el interés por esta disciplina se ha acrecentado de manera extraordinaria, lo que ha conllevado, a su vez, que sus definiciones también se hayan multiplicado. Por ejemplo, para algunos de los autores más destacados en el área, la política pública se corresponde con el “trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública o gubernamental” (Thoenig, 1997, p. 19). Para otros autores, esta se corresponde con “todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer”6 (Dye, 1976) o con “una acción gubernamental dirigida hacia el logro de fines fuera de ella misma” (Heclo y Wildavsky, 1974, p. xv); mientras que otros han considerado necesario especificar más el concepto y definirlo como un “programa de acción de una o varias autoridades públicas en un sector o en un territorio definido” (Mény y Thoenig, 1989, p. 130). Más recientemente, Deborah Stone definió la política pública como “algo que las comunidades tratan de realizar en cuanto comunidades” (Stone, 2002, p. 18), de manera que la política pública desborda el ámbito estrictamente gubernamental o estatal. En la literatura colombiana, Vargas (1999) ha propuesto considerar las políticas públicas como “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Por nuestra parte, propusimos la siguiente definición:

Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables, y por medios y acciones, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Roth Deubel, 2002, p. 24)

Consideramos que el gobierno contemporáneo si bien no dispone del monopolio exclusivo sobre la acción pública, sí tiene la legitimidad necesaria para decidir si interviene o no en cualquier tema, a solicitud o no de alguna parte de la ciudadanía, en la medida que lo considere oportuno para alcanzar la “felicidad” de la sociedad y de sus habitantes o para el logro de los fines del Estado. En este sentido, el paradigma de los derechos humanos es hoy el marco fundamental que legitima la acción pública y las intervenciones públicas se sitúan así entre “lo máximo y lo mínimo necesario”, como señaló Foucault (2006).

Como instrumento de transformación o mantenimiento del orden social, las políticas públicas son fundamentales para el ejercicio de la dominación, porque, mediante la movilización de ciertos actores y medios, ofrecen una respuesta a necesidades colectivas o a las que se consideran como tales. En este sentido, las políticas públicas son instituidas (Giraud y Warin, 2008, pp. 8-9). De modo que, para los gobernantes, el análisis de las políticas públicas, en su perspectiva top-down tradicional, es una herramienta que ofrece soluciones de ingeniería social e institucional. Esta es la perspectiva dominante en los policy analysis anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar también a las políticas públicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la manera como se construyen y se median las relaciones de fuerzas entre distintos actores e intereses en una sociedad permite, primero, develar los mecanismos mismos de la dominación, ofreciendo un punto de apoyo para su crítica; segundo, cuestionar la práctica política instituida de definición de los problemas sociales y de regulación de los conflictos (Giraud y Warin, 2008, p. 9); y, tercero, cuestionar, mediante el análisis de política, el papel del Estado y las instituciones políticas en su definición de la realidad social, para ofrecer otra lectura posible que cuestione el marco normativo y cognitivo instituido dominante. Muchos trabajos de análisis académicos europeos se inscriben en esta línea. De este modo, el análisis de política desde una perspectiva democrática radical, por un lado, reintroduce la política y la exigencia democrática en el centro de los procesos políticos y administrativos, y, por el otro, abre una puerta hacia una refundación democrática e institucional más emancipadora o libertaria. Pero, desde una perspectiva opuesta, también puede ser una herramienta para la legitimación del orden dominante.

Originalidad y desarrollo de la política pública como un campo de estudio

La originalidad del concepto de política pública se encuentra en que permite enlazar, con un mismo término, tanto la producción normativa de las instituciones públicas (planes, leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.) como las actividades políticas y...