Cuatro fusiones, la competencia en comunicaciones

Regulaciones, organismos antimonopolio y análisis de los dictámenes de consolidación empresarial en Argentina

Roberto H. Iglesias

• Editorial: TMT Libros
• Año: 2021
• ISBN del libro electrónico: 9789874756923
• Categoría: Negocios y empresa
• Categoría: Negocios en general

Este trabajo trata acerca de la competencia en el sector de las comunicaciones (considerando lo que tradicionalmente se denominaba medios masivos no impresos — radiodifusión sonora y televisión— como así también las telecomunicaciones). Se divide en dos grandes partes. En la primera parte se hace un repaso sobre la naturaleza de las normas antimonopolio y de defensa de la competencia, así como de la evolución histórica y situación actual en la Argentina de esas normas y los organismos que deben aplicarlas. En la segunda parte se analizan los casos más relevantes ocurridos en este siglo la fusión de Movicom/Unifón, que dio origen a Movistar (2004), la fusión Cablevisión y Multicanal, que creó una nueva Cablevisión (2008) y el control indirecto de Telecom por parte de Telefónica, que desembocó en la venta de la primera. Finalmente se aborda la fusión de Cablevisión y Telecom, concertada en 2017 y aprobada por el organismo antimonopolio en 2018.

Segunda Parte

En esta parte se analizan los casos más relevantes ocurridos en este siglo en los cuales el organismo regulador de la competencia (en rigor, la Secretaría de Comercio, que aplicó en el periodo considerado los dictámenes de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia –CNDC–) decidió sobre algunas situaciones en el sector de las comunicaciones, qué condiciones impuso a las empresas y cómo evolucionaron ulteriormente los acontecimientos.

De esta forma, se tratará la fusión de Movicom/Unifón, que dio origen a Movistar (2004), la fusión Cablevisión y Multicanal, que creó una nueva Cablevisión (2008) y el control indirecto de Telecom por parte de Telefónica, que desembocó en la venta de la primera. Finalmente se aborda la fusión de Cablevisión y Telecom, concertada en 2017 y aprobada por el organismo antimonopolio en 2018.

Capitulo 5

Caso Movistar: fusión Movicom (Bell South)-Unifón (Telefónica) (2004)

El primer dictamen importante de la CNDC en este siglo sobre comunicaciones tuvo lugar en 2004 (Dictamen 417 del 22.12.2004, aprobado por la Resolución 196-SCT del 27.12.2004). En esa ocasión Telefónica SA (España) adquirió las operaciones latinoamericanas de la estadounidense Bell South, centradas en servicios de telefonía celular.

Esto implicó que la compañía móvil de Telefónica de Argentina, Unifón, absorbería a Movicom Bell South. Se formaría una nueva empresa, Movistar, la que competiría con otras dos operadoras móviles: Personal (Telecom) y Claro (América Móvil/Telmex).

La CNDC llegó a la conclusión que la transacción resultaría efectivamente en una mayor concentración de la telefonía móvil, pero determinó que su efecto en la competencia no sería perjudicial ya que ésta se conservaría con las otras dos compañías.

De hecho, la absorción de Bell South por parte de Telefónica respondía a un fenómeno continental. Esa operación fue uno de los principales factores que determinó la configuración del mercado móvil en la región latinoamericana, caracterizado por la presencia de Claro y Telefónica en casi todos los países. En Argentina contribuyó a delinear el share celular que a grandes rasgos rigió hasta ahora: una división de tercios entre Telefónica, Claro y Telecom.

La CNDC impuso dos condiciones principales para aprobar esta transacción.

La primera condición apuntaba a cómo podría afectarse el principio de calling party pays (CPP, abonado llamante paga). Las autoridades del sector habían consagrado esta modalidad años atrás, lo que había dado lugar a un incremento espectacular en el uso de la telefonía móvil.

A diferencia del CPP móvil-móvil, el CPP fijo-móvil incluye una sobretasa que hace más caro llamar desde un fijo a un móvil que de un móvil a otro móvil, establecida por el organismo regulador y cobrada por las empresas móviles a las fijas.

De este modo se buscó en su momento promover el uso de la telefonía celular; una especie de “subsidio entre privados” de las empresas fijas hacia las celulares. Sin embargo, cuando se emitió este dictamen un fallo judicial había suspendido temporariamente el CPP en todas sus formas.

El dictamen de la CNDC especificó que hasta que no exista una regulación específica vigente para el CPP móvil-móvil, las partes (es decir la nueva compañía móvil y las otras existentes) “deberán abstenerse de utilizar los cargos de terminación de llamadas en red de destino para excluir competidores del mercado”. De esta manera se fijaba una suerte de principio de equidad general. (Las tasas para el CPP comenzaron a regir otra vez en 2005, tras otro fallo judicial.)

La segunda condición —y la más importante— era que la nueva empresa, Movistar, debería devolver parte del nuevo espectro que obtendría con la incorporación de Movicom.

Una resolución de 1996 (modificada por dos decretos, el 92/97 y el 266/98) había aprobado un Reglamento para los Servicios de Comunicaciones Personales: la telefonía celular 2G que suponía el salto de lo analógico a lo digital y que por primera vez permitía enviar los “mensajitos” SMS. Presentaciones judiciales de distinto tipo, pero también una mala planificación regulatoria, retrasaron el lanzamiento de este servicio en el país hasta 2001.

El reglamento establecía el sistema de subasta pública para que las empresas obtuvieran las frecuencias correspondientes y fijaba un límite de 50 MHz de espectro por cada compañía celular. Para que esta disposición no fuera burlada se determinaba —además— que ningún operador podría tener participación directa o indirecta en otro u otros en una misma área de servicio.

En previsión de los cambios en el mercado que traerían estos y otros nuevos servicios, otro decreto instruía a la Secretaría de Comunicaciones para que elabore un Reglamento General de Prácticas Restrictivas de la Competencia y Subsidios Cruzados.

La absorción de Movicom resultó en que Telefónica (Movistar) quedara con un total de 85 MHz de espectro, es decir, que excedía el espectro permitido por compañía en unos 35 MHz. La empresa debería devolver el sobrante al Estado. La Secretaría de Comunicaciones estableció al efecto un cronograma de devolución de espectro por etapas, que se iniciaba en diciembre de 2005 y concluía en diciembre de 2008 (Resolución 343-SC del 15.12.2005).

Qué pasó después

Cuando Movistar terminó la devolución, las tres compañías celulares principales (Claro, Personal y Movistar) quedaron cada una con el mismo límite de espectro (50 MHz) para prestar el servicio.

Pero el número de abonados creció de una forma espectacular (6,5 millones en 2000, 22 millones en 2005, 57 millones en 2010 y 64 millones en 2017) frente a un espectro que hasta la implantación del 4G (2016) se mantuvo inamovible.

A esto debían sumarse los problemas para habilitar nuevas antenas, los que subsisten hasta hoy y se dividen en tres aspectos: yuxtaposición de jurisdicciones locales y nacionales, regímenes inadecuados de compensación por el uso de propiedades y la creencia infundada de que las radiaciones de esas antenas celulares causan daños a la salud. (Paradójicamente nadie se escandaliza por la existencia de múltiples antenas de AM, FM, TV y radiocomunicaciones no celulares instaladas desde hace décadas y que en muchos casos emiten cientos de veces más radiaciones que las antenas celulares.)

Las compañías móviles debieron “acomodar” cada vez más comunicaciones en un ancho total de banda limitado, lo que llevaba a señales menos robustas y un deterioro general del servicio, con cortes, interferencias y llamadas no completadas. Estos factores, combinados con el virtual congelamiento de las tarifas fijas y problemas macroeconómicos del país —en particular la inflación desatada en los últimos años del gobierno anterior—, dieron por resultado un servicio de telefonía móvil con las deficiencias conocidas.

Para peor, a partir de 2007 las compañías debieron implementar como pudieron el 3G —es decir la banda ancha móvil que implicaba el paso de servicios limitados de voz y SMS a un acceso a Internet más rápido—, usando la misma cantidad de espectro del que disponían.

Por cuestiones burocráticas y políticas el gobierno se negaba a convocar nuevas subastas de espectro, de modo que las frecuencias devueltas por Telefónica (Movistar) quedaron baldías por casi una década, postergando el desarrollo de las comunicaciones en la Argentina.

Guillermo Moreno, el discutido funcionario kirchnerista que se volverá conocido como titular de la Secretaría de Comercio Interior, estuvo al frente de la Secretaría de Comunicaciones entre 2003-2006 donde inauguró su estilo arbitrario para tratar con las empresas. (La recurrente versión acerca de que mantenía sus reuniones con una pistola en su escritorio surgió cuando un ejecutivo de una empresa telefónica vio ese arma sobre la mesa en un encuentro, según contaron en épocas tempranas los periodistas Diego Cabot y Francisco Olivera (2009), El buen salvaje: Guillermo Moreno. La política del garrote, Buenos Aires: Sudamericana.)

Moreno tenía intenciones de lanzar una empresa de telefonía celular estatal, lo que representaba un caso atípico en el continente americano, pero esos planes no cesaron tras su salida de la cartera de Comunicaciones.

Más aún, la postergación de la subasta del espectro no utilizado prosiguió cuando el gobierno comenzó a pensar en 2008 en la Ley de Medios Audiovisuales (26522) (que finalmente no se involucró en telecomunicaciones) y cuando también intentó adquirir Telecom Argentina a manos de un grupo “capitalista amigo” (ver Capítulo 7 - Caso Telefónica-Telecom).

En 2011 se llamó por fin a una subasta de espectro (Resolución 57-SC del 11.05.2011) con el fin de mejorar el 3G e iniciar el despliegue del 4G al mismo tiempo que el resto del mundo. Hacia 13 años que no se convocaba a estas subastas, lo que impedía ampliar el espectro y ancho de banda total de la telefonía celular y, por lo tanto, frenaba mejoras en el servicio.

En esa ocasión se presentaron las “tres grandes” ya operadoras (Telefónica –Movistar-; Telecom –Personal— y Claro). También lo hicieron Nextel, la nueva sociedad Superfone (Vila-Manzano) y la igualmente nueva Multitrunk (vinculada con el grupo Roggio y nada menos que con la vietnamita Viettel).

Sólo dos oferentes resultaron precalificados: Claro y Nextel. Telefónica (Movistar) y Telecom (Personal) resultaron descalificadas tras considerarse que podría verse afectada la competencia en razón del vínculo de Telecom Italia con Telefónica (Ver Capítulo 7 - Caso Telefónica-Telecom). Superfone y Multitrunk fueron también eliminadas esgrimiéndose distintos motivos y a último momento se dijo que Nextel presentaba una situación económico-financiera “vulnerable”.

Como sólo quedó Claro se adujo que al mantenerse una sola oferta esto se contradecía con principios de transparencia. La subasta fue cancelada (Resolución 71-SC del 04.09.2012) por razones de “oportunidad, mérito y conveniencia”, típico caso de cuando los considerandos de una medida caen en fórmulas retóricas para encubrir los verdaderos motivos.

¿Cuáles eran esos verdaderos motivos? El gobierno se encontraba en el clímax de su enfrentamiento contra los medios —en particular con el Grupo Clarín— y en pleno proceso de armar una estructura de comunicaciones “mixta” (predominio estatal + “capitalismo de amigos”). Faltaban pocos meses para lo que después fue el frustrado 7D, fecha fijada para el desmantelamiento de Clarín. La subasta no era funcional con esos propósitos.

Pero sobre todo la subasta se contraponía a la idea latente de la empresa de telefonía celular estatal que estaría a cargo de ARSAT. Fue por eso que el Decreto 2426 (13.12.2012, seis días después del malogrado 7D) decidió asignar las frecuencias de la cancelada subasta al Estado. Era la porción de espectro devuelta por Movistar (Telefónica) y que representaba casi el 25% del espacio radioeléctrico celular del país.

Al mismo tiempo, la norma instruía a la Secretaría de Comunicaciones a suprimir la atribución a ...

Índice

• Portadilla
• Prólogo
• Introducción
• Primera Parte
• Segunda Parte
• Consideraciones finales
• Fuentes primarias, bibliografía y referencias