La educación básica como derecho fundamental

Implicancias y alcances en el contexto de un Estado Federal

Sebastián Scioscioli

• Editorial: Eudeba
• Año: 2017
• ISBN del libro electrónico: 9789502346908
• Categoría: Derecho
• Categoría: Derecho internacional

El derecho a la educación sintetiza buena parte de las argumentaciones y de los desafíos vinculados con las condiciones de vigencia y exigibilidad de los derechos sociales. A lo largo de esta obra, se analizan y debaten diversas concepciones de la educación, como bien comercial y como servicio público, y se reafirma aquella que le otorga su carácter de derecho a la educación básica así como su organización institucional en el marco del federalismo en la Argentina, a través del estudio de las bases constitucionales, el impacto de la jerarquización constitucional de los instrumentos internacionales de los derechos humanos, el desarrollo normativo legal histórico y presente, y la jurisprudencia nacional e internacional relevante en el tema.Esta obra resulta de interés tanto a académicos y a operadores del derecho cuanto a quienes desde las ciencias de la educación, la pedagogía o las ciencias sociales quieran profundizar el modo en que los procesos políticos y sociales que han atravesado a la educación quedaron plasmados normativamente, los contextos de producción de dichas normas, y sus implicancias en términos de reconocimiento, respeto y cumplimiento del derecho a la educación como derecho humano fundamental.

Segunda Parte

Hacia una concepción de la educación como derecho fundamental)

Capítulo III

La educación como derecho fundamental versus la educación como bien económico y como servicio público

1. Introducción. Las otras concepciones de la educación

En la primera parte de esta tesis hemos realizado un diagnóstico sobre las bases constitucionales y legales desde donde ha sido posible observar cierta evolución en las concepciones a partir de las cuales se ha pensado a la educación y se han diseñado las políticas y los contenidos en la materia.

Ahora bien, es tiempo de profundizar acerca de las implicancias que sobrellevan cada una de las concepciones que se han propuesto en educación. La tesis de este trabajo se basa en la definición y alcance de la educación como derecho fundamental. Esto conlleva, pues, descartar por inadecuadas o insuficientes otras concepciones desde donde se ha pensado también a la educación básica. Así, en primer lugar, la tesis de la educación como derecho fundamental señala los déficits de concebirla como un mero bien económico y por ende, como un servicio privado. A su vez, la tesis de la educación como derecho fundamental habla de la insuficiencia de ver su prestación tan solo como un servicio público.

Para el desarrollo de este capítulo reconstruiremos primeramente la perspectiva de quienes definen la educación como un bien privado económico. Al respecto, nos detendremos en una definición aproximada de la educación así concebida, para luego analizar el impacto que ha tenido en la educación el llamado “Consenso de Washington” en el contexto latinoamericano. Seguiremos posteriormente con el análisis de la actuación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en el tema. Concluido ello, continuaremos con las demás aproximaciones acerca de las concepciones posibles de la educación, pero que se expresan en principio ya libres de mercantilización: la educación como servicio público y aquella otra que sostiene su calidad de derecho fundamental. El abordaje de estos puntos resulta sumamente necesario para, conforme hemos expuesto en nuestra tesis, comprender la extensión y calidad de los trabajos existentes respecto de la estructura y funciones del derecho a la educación, los que a menudo presentan fuertes déficits en el reconocimiento del carácter iusfundamental de la educación. Dichos déficits imposibilitan comprender la pretensión de exigibilidad que conlleva su concepción como derecho.

2. La educación como derecho fundamental versus la educación como bien económico

La concepción de la educación como bien de mercado o “mercancía” se define en los términos de un bien privado puro. Este se encuentra caracterizado por generar beneficios o utilidad interna divisible, es decir, apropiable única y exclusivamente por el individuo que lo consume. Estos bienes se ajustan al principio de exclusión según el cual resulta posible excluir del consumo a quien no haya revelado sus preferencias en el mercado, ofreciendo pagar un precio para ello. A su vez, la negativa a revelar tales preferencias (es decir, no ofrecer el pago de un precio por el bien) implica la exclusión de su consumo ya que existe rivalidad: el uso de una persona impide el uso por parte de la otra. Vale decir, el consumo que logra una persona, excluye la posibilidad de que un tercero tenga acceso al consumo del mismo bien. La relación económica indica que la eficiencia exige que los bienes privados sean de propiedad privada y los bienes públicos sean de propiedad pública. En otras palabras, la eficiencia requiere que los bienes rivales y excluibles sean controlados por individuos o pequeños grupos de personas, mientras que los bienes no rivales y no excluibles sean controlados por el Estado. Para los economistas, la distinción entre los distintos tipos de bienes debería guiar así la elaboración de las reglas de propiedad.

En esta concepción, frente a los bienes privados, se encuentran también como caso puro, los bienes públicos. La definición de los bienes públicos o colectivos es compleja y no queda libre de defectos. A diferencia de los primeros, como lo ha sugerido Samuelson (1954) la “comunalidad” en el consumo es su determinante.(267) La economía moderna suele definirlos a partir de que generan beneficios o utilidad externa indivisible, apropiable de este modo conjuntamente por la comunidad en forma grupal. Si bien esto no implica que el beneficio resulte igual para todos, sí lo es el hecho que nadie pueda ser excluido de su consumo o uso, haya o no revelado sus preferencias por el bien. Debido a estas características (el consumo no rival y la imposibilidad de exclusión), su demanda no tiene expresión en el mercado, pues ningún individuo racional se ve incentivado a revelar tales preferencias (es decir, ofrecer pagar un precio por el bien). Su consumo queda garantizado a todas las personas (al menos en sentido físico o económico aunque no en términos estrictamente jurídicos o de acceso al derecho) una vez provisto el bien, hayan o no contribuido a su financiamiento.(268)

Existe cierto consenso en el ámbito económico internacional de tratar especialmente a la educación básica pública en el listado de los bienes públicos. No obstante, se argumenta que a ella no pueden adjudicársele cabalmente todas sus propiedades (como el consumo no rival),(269) está presente en la educación la comunalidad aludida que genera importantes externalidades positivas (Kaul, 1999) –vinculadas con el mayor desarrollo cultural y productivo que deriva de tener una sociedad mejor formada– y que por tanto trascienden del mero beneficio particular. La discusión parece trabarse en cuanto se avanza en el nivel educativo hasta llegar a la educación universitaria, donde las opiniones vinculadas con el financiamiento del sector resultan ser más controvertidas habida cuenta del carácter más bien mixto que frecuentemente se le asigna a dicho nivel educativo. (270)

Hay autores que también conciben a la educación desde esta perspectiva como un “bien posicional” (positional good) por el que las personas compiten en tanto se encuentran valorados como medios para alcanzar otros fines y metas (Koski y Reich, 2006). Esta característica se asocia a la concepción de la educación como bien de inversión. El individuo que demanda educación en este caso, lo hace con el fin de incorporar a su persona un conjunto de conocimientos científicos y técnicos que le permitirán acceder a una posterior mejora del nivel cultural, un mayor disfrute de las expresiones culturales pero fundamentalmente desarrollar luego una labor más productiva, y de allí, obtener un diferencial de ingreso (un retorno pecuniario esperado más alto) en el mercado laboral. Así, la educación en esta nueva dimensión, sumado al hecho de que la educación como proceso educativo es también utilizada como política para la obtención de múltiples propósitos (la extensión de la cultura, la movilidad social, la distribución del ingreso), cuya explicitación depende de la función de bienestar que la comunidad o sus representantes políticos quieren optimizar, adopta entonces las característica de un bien de inversión (Piffano, 1993: 2).

El aporte de definiciones y herramientas de la micro y macroeconomía no necesariamente deben entenderse en un sentido contrario a la educación como derecho. Es realista suponer que el reconocimiento de los derechos tiene un costo efectivo y es importante conocer y atender a dichos costos para formular un presupuesto capaz de atenderlos correctamente. Asimismo, conocer sus características de consumo y externalidades puede incluso contribuir a comprender y justificar el por qué existe un interés estatal en su regulación y protección más allá de lo que disponga el mercado en relación con tal bien.

En este marco, aportes tales como aquellos provenientes del Análisis Económico del Derecho pueden ser traídos válidamente a la discusión. Se reconocen diferencias entre el pensamiento económico y el pensamiento jurídico tradicional desde que apelan a criterios diferentes para valorar la ley y emplean en principio métodos dispares para diseñar la norma. Sin embargo, tales diferencias no pueden permitir que se abandone por completo la propuesta ofrecida por la economía y que se acerque el tema de la eficiencia, incluso como un componente –mas no el único a fin de no caer en una sociedad exclusivamente meritocrática (Farrell: 2008: 45)– de la idea de justicia. Este podría ser un criterio más para la construcción de una política jurídica que alcance de mejor modo sus objetivos.(271)

El problema surge cuando la sola apelación a los costos y a las restricciones de recursos, entre otras variables presupuestarias, son alegadas por los Estados y se transforman en una fácil justificación de la denegación o incumplimiento insuficiente de las obligaciones generadas por el derecho internacional de los derechos humanos. Es así como los Estados recurren a esta “primer excusa” pretendiendo eludir sus compromisos asumidos en la protección del derecho a la educación conforme a la norma tanto nacional cuanto internacional, y sin demostrar o realizar el esfuerzo por procurar cumplir y hacer cumplir el derecho por todos los medios a su alcance, conforme las obligaciones que derivan del art. 2.1 del PIDESC.

La educación no puede quedar sujeta a un enfoque económico que pueda llevar, por un lado, a soslayar las formulaciones de justicia que son requeridas para una concepción de la educación como derecho fundamental así como, por el otro lado, a limitar indebidamente el alcance de las obligaciones del Estado en tal sentido.

Para conocer un poco más sobre la génesis del enfoque económico puesto en la educación y que ha llevado a la propuesta de comercialización de los servicios educativos, es conveniente repasar el contexto histórico de las políticas que se impulsaron en tal sentido.

2.1. El contexto de las políticas educativas en el consenso de Washington y el libre mercado. La OMC y la comercialización de los servicios educativos

Los gobiernos que abrazaron la corriente económica de la “nueva derecha” (272) promovieron las nociones de apertura de los mercados, el libre cambio, la reducción del sector público, la disminución de la intervención estatal en la economía y la desregulación de los mercados. Según las premisas de estos gobiernos, la racionalidad política del Estado incluye una combinación de teorías y grupos de interés que están constituidos por una economía de la oferta (supply-side), el monetarismo y los sectores del neoconservadurismo cultural; grupos todos opositores a las políticas redistributivas del Estado de bienestar. En este esquema culturalmente conservador y económicamente liberal, el Estado, la intervención estatal y las empresas estatales son parte del problema. Las propuestas de reorganización social de la nueva derecha proponen, además, una menor participación en la prestación de los servicios sociales (como la educación, la salud, el régimen previsional, el transporte público y la vivienda), cuya provisión debería desregularizarse o bien privatizarse. Esto supone una confianza en la eficiencia de la competencia debido a que las actividades del sector público son consideradas y tildadas de ineficientes e improductivas.

En el marco de los países en desarrollo, las políticas del consenso de Washington se derivaron en los programas de ajuste estructural, ya sea que se trataran de casos promovidos localmente o bien que hayan respondido a presiones internacionales (Lomnitz y Melnick, 1991: 9-47). El ajuste estructural fue definido como un conjunto de programas, políticas y condicionamientos que fueron recomendados por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otras organizaciones financieras.

En el sector educativo, su desfinanciamiento fue el cuadro más expresivo de los recortes presupuestarios efectuados por los gobiernos nacionales a partir de tales recomendaciones.(273) Junto a ello, se comenzó a promover nuevas formas organizativas para la educación pública. Los organismos internacionales produjeron varios documentos en los cuales se apoyó entre otras medidas:

• la descentralización completa de los sistemas de educación pública,

• la privatización de la enseñanza y la transformación de la educación en un espacio mercantil que convierte a los centros educativos en empresas privadas, abiertos a la actividad lucrativa privada.(274) Así aparece una mayor participación del sector privado en la prestación de los servicios, (275) atribuyéndoles explícitamente “derechos” en el sentido del reconocimiento de derechos como accionistas o acreedores a sus “proveedores” (los educandos), en un sentido contradictorio al que se le atribuye a los sujetos en las normas internacionales de derechos humanos (Tomasevsky 2003: 16); (276)

• el otorgamiento de presupuesto, fondos y subsidios asociados al rendimiento y a la calidad de la educación,

• la financiación pública de la enseñanza privada, obligatoria o no, desgravaciones fiscales entre otros apoyos diversos a la construcción y creación de centros privados.(277)

Estos programas de estabilización y ajuste que incluyeron la reducción del gasto del Estado llevaron también a la devaluación de la moneda para promover las exportaciones, la reducción de los aranceles a las importaciones y el incremento del ahorro público y privado. Junto con ello, como dijimos, se llevó a cabo la drástica reducción del sector estatal, especialmente a través de la privatización de las empresas públicas, la liberación de las políticas salariales y de los precios y la reorientación de la producción industrial y agrícola a través de las exportaciones. En el corto plazo, el objetivo de este paquete de políticas fue reducir el tamaño del déficit fiscal, de la deuda pública, de la inflación, de las tasas de cambio y de las tarifas. En el largo plazo, el ajuste estructural estaría basado sobre la premisa de que la exportación (de bienes y servicios de cualquier índole) constituía la bisagra para el desarrollo.

Es en este contexto internacional donde cobra impulso el debate acerca de la educación como “servicio comercial” versus la educación como “bien público”. Debate que se plasmó en sus orígenes en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS o GATT, por sus siglas en inglés), promovido por la Organización Mundial de Comercio en abril de 1994 y que propuso la inclusión de los servicios en general, en las negociaciones del comercio internacional de la “Ronda Uruguay”. (278)

En septiembre de 1998, el secretariado de la OMC planteó la idea de que en la medida que los gobiernos aceptaran la existencia de proveedores privados en la educación, esta podía ser tratada como servicio comercial y, por lo tanto, debería ser regulada en el marco de la OMC. Bajo las premisas de la globalización, en 1999 dicho secretariado definió los servicios regulados por el AGCS y entre otros incluyó a la educación. En el año 2000, las negociaciones para la liberalización de los servicios comenzaron oficialmente. Con posterioridad, en marzo del 2001, el Consejo de Comercio de Servicios estableció las directrices y procedimientos para las negociaciones y en noviembre del 2001, en la “Declaración de Doha”, se reafirmaron las directrices y procedimientos para las negociaciones y se fijaron fechas claves del calendario, incluyendo el plazo para la finalización de tales negociaciones. En junio del...

Índice

• Portada
• Legales
• Agradecimientos
• Introducción
• PRIMERA PARTE. Hacia un enfoque de derechos humanos en educación
• SEGUNDA PARTE. Hacia una concepción de la educación como derecho fundamental
• Anexo I. La educación en las constituciones provinciales
• Anexo II. La educación en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos
• Anexo III. Desarrollo curricular básico
• Bibliografía