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Análisis desde la perspectiva del derecho a la educación

Guillermo Ramón Ruiz

• Editorial: Eudeba
• Año: 2016
• ISBN del libro electrónico: 9789502319858
• Categoría: Pedagogía
• Categoría: Administración de la educación

Este libro sintetiza buena parte del trabajo colectivo del equipo docente la cátedra de Teorías de la Educación y Sistema Educativo Argentino. A lo largo de seis capítulos, estudia la institucionalización de la educación en sistemas escolares, la historia de la estructura académica del sistema educativo en el marco de la organización del Estado Nacional, la organización de la educación primaria y secundaria argentinas, la del nivel universitario y las redefiniciones durante el primer peronismo. El balance final de la obra deja trazadas líneas de investigación sobre el conjunto del sistema educativo, bajo el prisma de su estructura académica.

CAPÍTULO I

La institucionalización de la educación en sistemas escolares: su estructura académica

Guillermo Ruiz

La educación institucionalizada en sistemas escolares constituye una de las características fundamentales de la sociedad contemporánea. Ello radica en buena medida en su alcance masivo y la carga de significados culturales que le confieren legitimidad para definir mitos racionalizados sobre la sociedad y el lugar de las personas en el marco de la vida social. La organización de los sistemas escolares modernos sobre la base de una estructura académica constituye a su vez uno de los rasgos distintivos de la escolarización moderna y de la forma de canalizar la distribución de los saberes oficialmente válidos, definidos por la autoridad estatal, entre la población de manera de conformar dichos mitos y articular lazos sociales disímiles entre los diferentes grupos y actores. La complejidad académica que hoy tienen los sistemas escolares es un resultado reciente pero acelerado de las transformaciones que han experimentado los sistemas educativos durante los últimos ciento treinta años.

La estructura articulada en niveles, en los cuales se insertaron las instituciones educativas preexistentes a los sistemas nacionales de educación, con sus ciclos y etapas, requisitos de entrada en cada uno de ellos y grados, diplomas o títulos, constituye la esencia de los sistemas educativos. Este proceso, estrechamente asociado con la conformación de los Estados Nacionales, ha constituido una de las transformaciones más extraordinarias que han experimentado las sociedades a lo largo de su historia, por la celeridad del proceso en el largo plazo histórico y por la efectividad de la acción que conllevó enviar compulsivamente a la población infantil y adolescente a las instituciones ubicadas a lo largo de la estructura académica graduada y organizada sobre la base de un currículum unificado y diferenciado. Una de las particularidades que caracterizó a este proceso de configuración de los sistemas educativos nacionales fue la organización de una red de establecimientos vinculados entre sí en función de los contenidos curriculares que debían prescriptiva pero gradualmente proveerse a la población.

Paralelamente estos establecimientos se organizaron de forma jerarquizada y diferenciada con la pretensión de clasificar a la población escolar. Esto originó que desde su inicio los sistemas educativos hayan estado configurados en torno a un doble proceso de sistematización (en torno al currículum y a su organización institucional como sistema) y diferenciación en sus dimensiones vertical (grados, ciclos y niveles) y horizontal (sectores y modalidades de enseñanza). Ambas características y tendencias constituyeron procesos históricos específicos de cada realidad nacional pero, desde la perspectiva comparada, puede observarse una convergencia entre los distintos desarrollos educativos nacionales, sobre todo en el siglo XX.

Cuando se analiza la organización histórica de los sistemas nacionales de educación se debe considerar que éstos han puesto de manifiesto, durante el siglo XIX, la cuestión de la politización de todas aquellas esferas de la vida social en las que el Estado había comenzado a intervenir activamente desde fines del siglo XVIII. Las luchas relativas al monopolio de la educación y a las regulaciones sobre el derecho a la educación daban cuenta de conflictos en torno a la lucha por el poder y a la propia conformación de los Estados nacionales modernos. La educación pública comenzó a responder a diversas finalidades, sobre todo asumió la función política de promover la consolidación durante el siglo XIX del Estado liberal emergente. Esto dio lugar a la secularización de la enseñanza. Se trató de un fenómeno generalizado desde el momento en que fue el Estado el que se ocupó de ofrecer y organizar la enseñanza pública. En este análisis resulta relevante el enfoque de Niklas Luhmann sobre la base de la teoría general de los sistemas. Por éste se interpreta que los sistemas sociales constituyen sistemas organizados en torno a los significados y sus líneas divisorias son los confines de las áreas de significado. Consecuentemente, los sistemas sociales implican las experiencias y las acciones de varios individuos referidas unas a otras sobre la base de un significado común. Se puede hablar así de una red de significados establecida por medio de la comunicación que se disocia de un entorno exterior. Los sistemas sociales incrementan su capacidad para enfrentar a la complejidad del entorno por medio de su diferenciación interna en subsistemas. El grado de complejidad interna y las formas particulares de diferenciación interna de los sistemas sociales depende del cambio evolutivo (Luhmann, 1990). En sociedades funcionalmente diferenciadas, los subsistemas se desarrollan como consecuencia del enfoque selectivo de los procesos interactivos y comunicativos sobre las funciones especiales de la sociedad. La formación de Estados centralizados con estructuras burocráticas racional y formalmente delimitadas así como la propia penetración de las sociedades por parte de centros de naturaleza política han contribuido al aumento y la difusión de organizaciones formales. Cuando las redes de relaciones que forman parte del intercambio económico y la gestión política alcanzan un grado de complejidad sumamente elevado, se considera que el medio más efectivo y racional para estandarizar y controlar subunidades son las estructuras burocráticas (Bendix, 1968).

En este sentido resulta necesario considerar la propia estructuración organizativa de las sociedades modernas a partir del siglo XIX. Según Meyer y Rowan, las estructuras organizativas surgen como reflejo de normas institucionales racionalizadas. La constitución de dichas normas en los Estados y las sociedades modernas permitiría explicar en parte la expansión y el aumento de la complejidad de las estructuras organizativas. "Las normas institucionales funcionan como mitos que las organizaciones incorporan y que les permiten obtener legitimidad, recursos, estabilidad y mayores posibilidades de supervivencia" (Meyer y Rowan, 2010: 55). Así en las sociedades modernas las estructuras organizativas formales surgen en contextos altamente institucionalizados. Consecuentemente, las organizaciones deben interiorizar prácticas y procedimientos definidos por los conceptos racionalmente predominantes respecto al trabajo institucionalizado en la sociedad.[2]

Las normas institucionalizadas son "clasificaciones integradas en la sociedad como tipificaciones o interpretaciones recíprocas" (Berger y Luck-mann, 1967: 54). Dichas normas pueden darse por supuestas o contar con el apoyo de la opinión pública o de la normativa que regula prácticas y procesos sociales diversos (Starbuck, 1976). Las instituciones implican obligaciones normativas pero con frecuencia entran en la vida social principalmente como hechos que los actores deben tener en cuenta. De este modo, según Meyer y Rowan, la institucionalización dio lugar a que "los procesos, las obligaciones o las realidades sociales adquieren un estatus normativo en la reflexión y la acción sociales" (2010: 57).

De esta manera, se puede sostener que luego de la conformación de los subsistemas funcionales de la sociedad para la política, la economía y la religión, hacia finales del siglo XVIII empezaron a surgir en Europa (y durante el siglo siguiente en América) una serie de oportunidades que promovieron la conformación de un subsistema particular para la educación como una función especial que debía desempeñarse en toda la sociedad. Los sistemas de educación al ser subsistemas funcionales particulares de la sociedad se constituían en una de las formas modernas de organización de la sociedad. Muchos trabajos han señalado que mediante la organización de las instituciones educativas por parte de los Estados nacionales fue posible superar, en el largo plazo histórico, las características confesionales o regionales que tenían las prácticas educativas preexistentes (Archer, 1981, 1971; Bendix, 1968; Ossenbach Sauter, 2002; Popkewitz, 2000; Puelles Benítez, 2000; Ramírez y Boli-Bennett, 1999).

Consecuentemente, en la medida en que el Estado comenzó a interrela-cionar las diversas formas o instituciones escolares y definir sus funciones se comenzó a organizar el sistema educativo. Aquí resulta importante introducir precisamente el concepto de sistematización aplicado a la educación. Con éste se hace referencia al proceso desarrollado a partir de los últimos años del siglo XIX y principios del XX por el cual lo que era un grupo variado de escuelas vagamente definidas se fue transformando gradualmente en un sistema muy estructurado de instituciones educativas, delimitadas con precisión y funcionalmente interrelacionadas. Se establecieron los límites entre los diferentes tipos de instituciones educativas, se especificaron los contenidos oficiales del currículo prescripto así como las cualificaciones de los egresados. Se articularon las relaciones funcionales entre las distintas partes de lo que aparecía como un sistema escolar. Convergente y gradualmente se produjo un proceso de racionalización burocrática (Ringer, 1992).

Los funcionarios públicos redactaron normas sobre la base de prácticas sociales educativas para organizar la división del trabajo escolar y se especificaron los fines institucionales. Paralelamente, el sistema educativo resultaba jerárquico en su interior. Se trató de un conflictivo proceso de reorganización y clasificación de las instituciones ya existentes, de sus planes de estudio, de sus profesores y alumnos. La sistematización se produjo a través de un proceso largo que condujo a resultados divergentes en cada caso nacional; sin embargo, el concepto de sistema educativo presupone en cualquier caso la integración de las diversas opciones educativas de que se dispone en un territorio nacional.

Ahora bien, la formación del sistema no fue necesariamente el resultado de una acción preconcebida por parte de los estratos sociales dominantes o de la burocracia estatal. Se trató de una compleja transformación de un grupo de instituciones. Este proceso de sistematización tuvo fases de creación del sistema, de formación del sistema y de perfeccionamiento y estuvo condicionado tanto por el hecho de que la administración moderna de la educación necesita criterios generalmente aceptados y comparables (sobre la graduación, el ajuste de las diferencias regionales y la codificación de las bases legales) cuanto por la interrelación entre la estructura ocupacional y el sistema educativo, así como también por los intereses sociales divergentes de los profesionales y de grupos sociales más dinámicos (Schriewer y Harney, 1992). De todos modos, si se analiza el proceso de inclusión educativa, de acuerdo con el planteo de Jürgen Schriewer y Klaus Harney, se podría sostener que ella constituye el indicador más evidente "de la transición histórica desde la estratificación a la diferenciación funcional", tanto en el conjunto de la sociedad como en los sistemas educativos (1992: 297). Según estos autores, ese proceso constituye una modalidad más de la igualdad formal de acceso de todos los grupos sociales a todos los subsistemas sociales.

Se trata de la promoción de un crecimiento y expansión del sistema educativo en todos sus componentes (más alumnos, más instituciones, más docentes) pero que a la vez da lugar a otros procesos de diferenciación interna y de devaluación académica y social de aquellos títulos (de los niveles superiores de los sistemas educativos) que se generalizan. Es más, el simple aumento de la matrícula de un nivel educativo puede producir movilidad académica ascendente pero no necesariamente movilidad social (Viñao, 2002). La progresividad del sistema requiere de meritocracia y de políticas de compensación y discriminación positiva para fortalecer la posición dentro de la estructura social de los sectores menos favorecidos social y cultural-mente. Proceso congruente con la valoración efectiva de los títulos que se tornaron accesibles a nuevos grupos sociales.

Desde una perspectiva histórica comparada, se puede identificar diversos aspectos convergentes en el desarrollo histórico de los sistemas educativos, tales como:

• La responsabilidad pública, es decir, la existencia de un control estatal sobre las actividades educativas desarrolladas dentro del espacio geográfico delimitado por la Nación.
• La obligación del Estado para proveer educación a los ciudadanos que se plasmaron en las bases constitucionales de la educación.
• El establecimiento de un rango de obligatoriedad de los estudios escolares.
• La prolongación de la educación y del rango de obligatoriedad, sobre todo a partir de las últimas décadas del siglo XX.
• La certificación de saberes de los estudiantes que transitan por las instituciones y niveles que conforman los sistemas educativos y la aceleración de este proceso en la medida en que se amplió la cobertura de los diferentes niveles educativos (Collins, 1979).
• El principio de organización estándar del currículum (normalización del conocimiento) y de las evaluaciones formales.
• La preparación y certificación de los docentes como el personal habilitado por la autoridad estatal para ejercer la instrucción formal.

Actualmente, podemos sostener que la estructura académica de un sistema educativo constituye el modo en que un Estado, sobre la base de acuerdos de obligatoriedad de estudios sobre determinados contenidos de enseñanza, organiza los conocimientos que establece como relevantes en determinado contexto histórico y social. Para ello se establecen trayectos verticales, de formación obligatoria, que se identifican con grados, ciclos y niveles a la vez que determina diferenciaciones horizontales que se identifican con modalidades, sectores y regímenes especiales de enseñanza. Las modalidades son las divisiones que se establecen dentro de un nivel del sistema educativo y se basan, específicamente, en un campo de conocimiento. De esta manera encontramos en el nivel medio orientaciones que reúnen a ciertas disciplinas desarrollando propuestas curriculares que, después de una orientación general, ofrecen trayectos paralelos de formación específica. Cada modalidad está organizada, como se dijo, alrededor de un eje de formación específico recortado por un campo de conocimiento. Clásicamente encontramos trayectos que responden a las áreas contables, pedagógicas, de las letras, de las ciencias naturales y exactas. Cabe señalar que estas modalidades históricamente presentaban un bajo nivel de articulación entre sí a pesar de que en muchas ocasiones convivían en las mismas instituciones lo que, desde nuestra perspectiva, dificulta aglomerar a estas ofertas bajo una denominación común (Molinari y Ruiz, 2009; Ruiz et al., 2008).

En consecuencia se puede sostener que la estructura académica actúa como canalizadora de la distribución de saberes en la sociedad (Paviglianiti, 1988), conformando así una dimensión de análisis de la política educacional con especial énfasis en el estudio de la unidad y diversidad en la distribución de los contenidos educativos, así como de desarticulaciones entre los diferentes ciclos y niveles del sistema educativo, en el plano nacional e interjurisdiccional, todo lo cual genera impactos de diverso grado en el rendimiento interno de los sistemas escolares.

En el estudio de la estructura académica adquiere centralidad la política curricular, como dimensión que posibilita el estudio de los contenidos socialmente significativos, su forma de distribución en la población a través de, precisamente, la estructura académica graduada de los sistemas educativos, en función de sus niveles y circuitos, con especial atención al rango de obligatoriedad. Es decir, nos referimos a la distinción en todo sistema educativo entre educación obligatoria y no obligatoria que da cuenta de la segmentación de los códigos curriculares y su construcción y distribución a lo largo de la estructura académica sobre un conjunto de vectores que si bien pueden indicar secuencia también pueden presentar rupturas que suelen corresponderse con las desarticulaciones en el plano vertical que evidencian los sistemas educativos y que provocan que la secuencia educativa, cuando existe, no suele ser necesariamente igualitaria para el conjunto de la población escolar en el plano nacional ni tampoco en el interjurisdiccional.

Finalmente, este análisis debe encuadrarse en el marco de la organización institucional del sistema educativo. Ésta hace referencia a la dimensión que analiza la gobernabilidad de los sistemas educativos al permitir estudiar cómo se configuran las prácticas y la distribución de recursos. Sus transformaciones a lo largo de la historia permiten dar cuenta de los procesos de centralización o delegación de las definiciones de las políticas educativas, de su implementación y del rol que ha asumido el Estado Nacional en cada momento histórico en particular, de las tendencias y los niveles de centralización o descentralización de la gestión educativa en el plano nacional o central y jurisdiccional.

A lo largo de su evolución, en los países occidentales, la formación estructural de los sistemas educativos estuvo afectada por los procesos de inclusión, exclusión y progresividad de los sistemas respecto de los grupos de población que eran cubiertos. El primero hace referencia al índice de acceso y permanencia; el segundo al índice del "no acceso", por grupos de edad en un nivel determinado, ciclo o etapa. Finalmente, la progresividad mide el grado en que los estudiantes de un determinado nivel, ciclo o etapa pertenecen a una determinada clase social. Es un índice que refleja la utilización diferencial del sistema educativo según los diferentes estratos de una población dada. La historia de los niveles educativos y formas de enseñanza en los siglos XIX y XX puede hacerse a partir del paso desde la inclusión parcial, la no escolarización y la exclusión de una parte de la población a la presencia simultánea de procesos de inclusión más o menos generalizados a lo largo del tiempo, acompañados de procesos de exclusión (de nuevo tipo) y de expansión compensatoria a otras partes del sistema. Se pueden evidenciar así una sucesión de ondas expansivas e inclusivas con movimientos restrictivos y selectivos (Viñao, 2002).

En la conformación histórica de los sistemas educativos modernos se puede identificar la coexistencia de dos tendencia...

Índice

• La estructura académica argentina
• Prólogo
• Presentación
• Capítulo 1. La institucionalización de la educación en sistemas escolares: su estructura académica, Guillermo Ruiz
• Capítulo 2. La conformación histórica de la estructura académica del sistema educativo en el marco de la organización del Estado Nacional, Guillermo Ruiz y Karina Marzoa
• Capítulo 3. La organización de la educación primaria argentina. El devenir hacia la consolidación de una tendencia a la unidad, Karina Marzoa y María Laura Mauceri
• Capítulo 4. La organización de la educación secundaria, normal y especial en Argentina, Susana Schoo
• Capítulo 5. La organización histórica del nivel universitario según sus bases constitucionales y legales, Gonzalo Álvarez y Guillermo Ruiz
• Capítulo 6. Redefiniciones académicas e institucionales del sistema educativo durante el primer peronismo: continuidades y componentes innovadores, Claudia Muiños, María Consuelo Ruiz, Susana Schoo y Guillermo Ruiz
• Balances y algunas conclusiones
• Los Autores