Historia de la educación en la Argentina IX

Avatares de la educación en el período democrático (1983-2015)

Adriana Puiggrós

• Editorial: Editorial Galerna
• Año: 2021
• ISBN:
  9789505568024
• Categoría: Pedagogía
• Categoría: Historia de la educación

Hoy como ayer resulta indispensable revisar la historia y la historiografía de la educación argentina, tanto para orientar las investigaciones que vuelven a tener lugar en las universidades públicas como para abonar las posturas frente a los cambios político-pedagógicos. El vol. IX de esta serie se propone analizar continuidades, rupturas y articulaciones entre la educación de fines del siglo XX y los fuertes cambios del siglo XXI, y también hacer historia en tiempos en los que las políticas adversas a la educación pública plantean diversas formas de desescolarización, la descalificación profesional y la sobreexplotación laboral de los docentes, la sustitución de la educación común por opciones tecnocráticas y meritocráticas, e intentan instalar lecturas que borren cualquier oscuridad del pasado.

EL CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN: POSIBILIDADES Y ALCANCES DEL FEDERALISMO EDUCATIVO (1991-2006)

Roberto Marengo

Así como en los inicios de la organización del sistema educativo nacional en el siglo pasado se establece que el órgano rector de la educación institucionalizada será el Consejo Nacional de Educación (CNE), en el período estudiado y hasta la actualidad (después de un largo proceso de decisiones políticas y de producción de normativas), esa función la ejerce el Consejo Federal de Educación (CFE). (1)

Pero si repasamos la historia, las atribuciones y los alcances de sus decisiones, nos encontraremos con muchas diferencias y algunas similitudes. Incluso con diferencias que se relacionarán con los alcances de las decisiones de otros organismos intervinientes: el Congreso de la Nación, el Poder Ejecutivo Nacional y las autoridades provinciales.

En este apartado trata sobre la actuación del CFE desde la transferencia de las prestaciones educativas de nivel secundario y superior a las provincias por ley 24049 sancionada el 6 de diciembre de 1991, hasta la sanción el 14 de diciembre de 2006 de la Ley de Educación Nacional 26206, lo que nos revela la complejidad de la naturaleza de este sector del Estado nacional y cómo esa complejidad (ya planteada desde el inicio de la organización del sistema educativo) requiere de un esfuerzo por dar cuenta de procesos históricos integrales y cualitativos para explicar su funcionamiento, los niveles delimitados y los elementos alcanzados por las decisiones políticas centrales.

Cuando Sarmiento concibe el primer organismo rector para la provincia de Buenos Aires y lo plasma en la Ley 988 de 1875, expresa la necesidad de generar decisiones políticas acordadas en ámbitos colectivos, que no fueran privativas de un solo funcionario o gobernante. Este modelo estuvo inspirado en el funcionamiento de la Junta de Educación (Board) de Massachusetts, que Sarmiento observó en su viaje a EE. UU., y cuyo secretario era quien constituye una referencia mayúscula para la organización de la educación de su país: Horace Mann. (2)

Luego, esta forma de gobierno colegiado que se inicia en la provincia de Buenos Aires fue plasmado en la Ley 1420 en la creación del Consejo Nacional de Educación (CNE), lo que se mantendrá constante a lo largo de la historia, atravesó diferentes momentos de tensión con los gobiernos ejecutivos, relacionados con la autonomía de sus decisiones respecto a las políticas implementadas. (3)

Más recientemente, la función del CNE fue asumida progresivamente por el Consejo Federal de Educación (CFE), creado durante la presidencia de facto de Alejandro Lanusse, en el Decreto Ley 19682 de 1972, (4) que daba cuenta de modificaciones formales de las políticas educativas que se insinuaban con anterioridad. Efectivamente, se establece una mayor intervención de las provincias en las decisiones sobre políticas educativas, de cara a otros dos organismos intervinientes: el Ministerio de Educación y el Poder Legislativo.

En la actuación y el alcance de la intervención política del CFE se diferencian al menos dos momentos diferenciados, que quedarían reflejados en la normativa del Sistema Educativo Nacional (SEN). (5) Esta intervención, que al comienzo tuvo un carácter consultivo, con la sanción de la Ley 26206 de Educación Nacional (LEN), adquiere un carácter ejecutivo, al establecer que sus resoluciones son de carácter vinculante para las administraciones educativas de las provincias. La serie de problemas formales de competencia federal y que requieren de una política concertada que armonice el resultado de las prestaciones se vinculan con la convalidación de estudios y titulaciones y con las estructuras curriculares, de manera que se asegure una misma educación o equivalente para todos los estudiantes y, por lo tanto, la validez de alcance nacional de sus certificaciones, que no solo resuelva la validación interjurisdiccional, sino también la homologación dentro del ámbito internacional.

Con esta nueva configuración (e incluso intervención con la participación de los ministerios provinciales), amerita detenerse en el tipo de composición del CFE y observar qué tipo de asuntos se tratan y acuerdan en su ámbito, para especificar sus tareas y la legitimidad de sus decisiones. Esto no excluye postular que el CFE por momentos tiende a funcionar como un ámbito de legimitación federal de decisiones nacionales, o como el ámbito donde se compatibilizan las situaciones locales, o aquel donde los problemas locales son tratados de manera colaborativa con la concurrencia de los recursos nacionales. Estas posibilidades de funcionamiento van a marcar las características de las decisiones en cada momento histórico.

Atribuciones distribuidas

La Constitución de 1994 establece en su art 75º inciso 19 la facultad del Congreso de la Nación para sancionar leyes generales de educación, (6) lo que establece la atribución del Congreso de la Nación para sancionar leyes generales de educación, que brindan marcos generales de la organización de esta, para luego ser tomados por los organismos legislativos y ejecutivos provinciales. (7)

A la vez, las leyes generales de educación sancionadas durante este período asignaron facultades al Ministerio de Educación de la Nación (MEN), como la convalidación de títulos y la acreditación de planes de estudios; y al CFE, la intervención sobre cuestiones curriculares u otras comunes a las prestaciones del país.

Si comparamos las dos leyes generales sancionadas luego de la promulgación de la Constitución Nacional en 1994 (Ley 24195 Federal de Educación y LEN de 2006), se visualizan los alcances tanto del MEN como del CFE y de las provincias. (8) Ahí tenemos una muestra acabada de las atribuciones centrales de la Nación, representado por el MEN, y la participación federal de las provincias que tienen a sus ejecutivos representados en el CFE y su representación política en el Congreso, con mayor peso en la Cámara de Senadores. (9)

Otro tema que interviene sobre las políticas educativas es el que establece los alcances de las legislaturas provinciales, dictado por las respectivas constituciones jurisdiccionales, que habilita la sanción de leyes de educación para cada una de ellas.

Esta primera aproximación da cuenta de la situación de la etapa donde la cuestión del federalismo atraviesa el cuadro de intervenciones sobre la educación, y lo que fue característico: el avance de las jurisdicciones provinciales en su participación en los asuntos educativos. A la vez, ese avance va a poner en uno de los primeros planos de la agenda política educativa el tema del financiamiento, tanto en el plano de la distribución de los recursos nacionales como del sostenimiento por parte de recursos provinciales propios.

Este tema y las fuentes de recursos destinados a la educación, dada su importancia por la magnitud y las consecuencias para el sostenimiento del SEN, tendrán en el período variedad de situaciones, entre las que destacamos, en los períodos críticos, las directivas de los organismos internacionales de crédito respecto a la situación fiscal del país, y que progresivamente incrementarán su atención a la organización de los sistemas educativos nacionales.

El Ministerio de Educación y el CFE en la Ley Federal y en la Ley Nacional

Tanto la LFE como la LEN incluyen en su redacción la delimitación de funciones y atribuciones de tres órganos intervinientes en materia educativa: el CFE, el Ministerio de Educación de la Nación, y las autoridades de las provincias. Al comparar estos textos legales, la modificación más notable es la ampliación de autoridad del CFE: mientras que en la LFE actuaba como órgano consultivo con la atribución de formular recomendaciones, en la LEN tiene la facultad de promulgar resoluciones con carácter vinculante de cumplimiento obligatorio. Esta ampliación genera un cambio notable en el carácter de la norma, y le confiere a esta el carácter de federal (10). (11)

En relación con la distribución de atribuciones, tanto en la normativa como en la producción de decisiones, el Ministerio Nacional en la LEN se reserva funciones ligadas a dar coherencia funcional y orgánica al sistema, dejando las decisiones sobre las prestaciones en manos de las provincias y delimitando como asuntos propios del CFE lo que comprende a aspectos curriculares y políticas específicas por niveles y modalidades.

El Congreso Nacional se reserva la sanción de las leyes generales vinculadas a programas de interés nacional, por ejemplo Educación Sexual, o especificaciones que no están presentes en la LEN y se vinculan con otras leyes o con otros sectores del Estado, como es el caso de la Educación Inicial (donde se establece la intersectorialidad entre Desarrollo Social y Educación), o, por ejemplo, en la educación en contextos de privación de libertad (en la que interviene la Ley de Ejecución de la Pena), o también el caso de la Ley de Discapacidad (que debería armonizarse con la modalidad de Educación Especial). Todas estas articulaciones son tareas del nivel legislativo, con lo cual, el orden de atribuciones y delegaciones de autoridad tiene al menos esta división de tareas que se evidencia desde el análisis de las producciones de estas instituciones durante el período. (12)

En la LFE, el ME tiene también una extensa enumeración de atribuciones, muchas de ellas en coincidencia con la LEN. Sin embargo, se ponen en evidencia algunas diferencias que responden a políticas educativas específicas de ese período que se caracterizó de manera diferencial en la consolidación de la descentralización como política (que se concretó con la transferencia de las prestaciones de niveles secundario y superior a las provincias) y en la evaluación como una política asociada al “control de calidad” del sistema, lo que debe ser “concertado” con las provincias.

La LEN agrega un tema central que recorre las políticas educativas del período: el financiamiento (que no había sido mencionado en la LFE). Este componente es incorporado como una función propia del Estado Nacional habida cuenta de la emergencia económica que afecta a la Nación, sobre todo desde fines de la década de los 90, y de las dificultades económicas presentadas en las provincias que afectan el funcionamiento de las prestaciones educativas. (13)

Sobre este tema ya se había legislado en la Ley 26075 de Financiamiento Educativo (LF), (14) tal como lo reconoce la LEN, y constituyó una de las decisiones impulsadas por el Poder Ejecutivo Nacional que posibilitaron un crecimiento sustantivo de la inversión en el SEN, con recursos tanto de las provincias como nacionales, pactados mediante acuerdos bilaterales, que establecen metas para el desarrollo de las prestaciones educativas en las provincias. A su vez, esta ley establece (entre otros elementos destacables) la creación de un Fondo de Compensación de Desigualdades que se vincula directamente con las dificultades en el plano salarial docente, para que cada provincia pueda llegar a solventar los mínimos sala...