Financiando el desarrollo

El rol de la banca multilateral en América Latina

Christian Asinelli

• Editorial: Ediciones Deldragón
• Año: 2021
• ISBN de la versión impresa: 9789874803122
• ISBN del libro electrónico: 9789874803139
• Edición: 1
• Categoría: Negocios y empresa
• Categoría: Finanzas

¿Cuál es el rol de la banca de desarrollo? ¿Qué intereses se esconden detrás de la negociación entre gobiernos y bancos multilaterales al momento de aprobar operaciones de crédito? ¿Los bancos de desarrollo imponen sus cosmovisiones? ¿Influye la orientación política de los gobiernos?

Christian Asinelli indaga en tres instituciones multilaterales —BID, Banco Mundial y CAF, Banco de Desarrollo de América Latina—, en diez países de América Latina —Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela—, en la orientación política del gobierno —pro Estado/pro mercado— y en la tipología de los créditos —de inversión o de ajuste—, para entender el comportamiento de bancos y gobiernos al encarar proyectos con financiamiento internacional.
Para explicar los vaivenes, aciertos y desaciertos de ese vínculo, el autor recurre a su conocimiento de primera mano del objeto de estudio, en tanto funcionario público del Estado argentino y de organismos internacionales, como a su formación académica en el campo de la Ciencia Política; de hecho, la base del análisis que aquí presenta proviene de la investigación para su tesis de doctorado.

Además, suma las miradas de Enrique García, ex Presidente Ejecutivo de CAF; Rebeca Grynspan, Secretaría de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), y Carlos H. Acuña, académico en el campo de la ciencia política e investigador principal del CONICET.

Un tema de mucha relevancia que la crisis generada por la pandemia ha posicionado nuevamente en el centro del debate académico y político como problema de investigación y foco de acción, y que nos plantea una oportunidad histórica para repensar el rol y la estrategia del financiamiento internacional, para ponerlo al servicio del desarrollo de todos los países de la región

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TRES MODELOS PARA ENTENDER LA RELACIÓN ENTRE LA BANCA DE DESARROLLO Y LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Pese a que las estrategias de la banca multilateral(1) en América Latina han variado de manera significativa a lo largo de los últimos treinta años, parecería que entre los distintos actores involucrados en el tema —funcionarios/as, académicos/as, periodistas, especialistas— sigue primando una visión relativamente homogénea acerca de su comportamiento que sugiere que las operaciones de crédito vienen con ciertos condicionamientos a la hora de ser formalizadas. Este libro se centra en el rol de la banca multilateral para comprender su comportamiento.

En ese marco, la hipótesis de investigación argumenta que el accionar de la banca multilateral es consecuencia de la relación que se establece entre los gobiernos y los bancos, y que no se explica solamente por la lógica de la oferta o demanda de créditos. Por tal motivo, se coloca el foco en el tipo de crédito que los bancos otorgan a los países —ajuste o inversión—, entendiéndolo como el resultado de la interacción entre la agregación territorial y el gobierno de cada banco, y la postura o preferencia de cada gobierno de la región en la interacción con los diversos bancos de desarrollo. El presente estudio indaga sobre los distintos grados de autonomía que puedan tener los bancos o los países al momento de actuar.

En definitiva, el análisis se lleva adelante a través de la comparación de diferentes tipos de banca multilateral y de gobiernos nacionales, asumiendo que el comportamiento de la banca multilateral y de los gobiernos no es único ni homogéneo, y que su variación se explica en función tanto de la situación fiscal de cada país, como de las distintas relaciones que se establecen entre los organismos multilaterales de crédito —heterogéneos— y los gobiernos.

¿Dónde estamos?

Si bien ha habido esfuerzos en los últimos años por explicar la lógica de funcionamiento de los multilaterales y el modo en que estos actúan (Humphrey, 2013), no hay una literatura específica que indague sobre las variables ideológicas, político-institucionales y estructural-económicas, conjugando y estudiando las miradas de los dos grandes actores(2) en juego: los bancos multilaterales, por un lado, y los países(3), por el otro, y que responda a estos interrogantes: ¿Cómo y por qué actuaron de determinada manera los bancos de desarrollo en América Latina a través de sus diferentes líneas de créditos? ¿Cómo y por qué los gobiernos utilizaron de distintas formas ese financiamiento a la hora de ejecutar políticas públicas en sus países?

Aunque este análisis se enfoca en la relación de tres multilaterales específicos(4) con diez países de América Latina(5) entre los años 1993 y 2013(6), no es posible desvincularlo de los debates que comenzaron en las décadas de los setenta y de los ochenta sobre las cuestiones relacionadas con la crisis de la deuda, el desarrollo y la democracia (Frieden, 1991), o de los debates sobre los programas de estabilización convenidos con el FMI (Frenkel y O’Donnell, 1978). La implementación de las políticas del Consenso de Washington provocó un giro en la tendencia político-ideológica de los países de América Latina a fines de los años noventa y durante toda la década del 2000. Así es que se vislumbran posiciones muy críticas a las políticas desarrolladas bajo este concepto (Lechini, 2008), argumentaciones en defensa de las políticas implementadas y de la actuación de líderes latinoamericanos/as durante esta etapa (Cavallo, 2004) y estudios que intentan interpretar las consecuencias en distintos sectores de dichas políticas (Kuczynski y Williamson, 2003)(7).

Por su parte, los propios organismos han elaborado una vasta literatura que presenta explicaciones acerca de su punto de vista, estrategias de financiación y otorgamiento de créditos, visiones sobre el desarrollo y clases medias de los países, climas de negocios (World Bank, 2000 y 2001). También es extensa la bibliografía de los organismos respecto a los informes anuales de aprobaciones y cartera, procedimientos de préstamos y de captación de recursos (IADB, 1960 y 1963), gran cantidad de estudios y escritos sobre la aplicación de salvaguardas en lo que concierne al relacionamiento con los países (BID, 2006) y estrategias ambientales (CAF, 2007). Existe, en este sentido, una cantidad enorme de estudios, informes y evaluaciones, documentos que describen la manera de operar de los organismos producida por ellos mismos. Esta literatura es muy útil para entender cómo se perciben los organismos a sí mismos y cómo pretenden ser percibidos por los países y por los especialistas.

Otros analizan el accionar de los distintos organismos desde una lógica explicativa de su funcionamiento (Culpeper, 1997; English y Mule, 1996; Hardy, 1995; Kappagoda, 1995; Tussie, 1995). Otra línea de investigación se enfoca mayoritariamente en el Banco Mundial y el BID desde las perspectivas de su visión e impacto social (Tussie, 2000; Bissell y Nanwani, 2009; Manou, 2012; Marshall, 2008) o de su implicancia en sectores de política (como la salud, el trabajo, etcétera; cf., Acuña y Tuosso, 1999).

Alguna literatura trata de entender la lógica de los intereses de los donantes y su poder en la toma de decisiones (Krasner, 1981). Esta línea de investigación, no tan desarrollada, es importante de explicitar ya que una de las grandes diferencias entre los tres multilaterales a analizar está vinculada con el tipo de influencia que tienen los países dentro de cada institución. Esta situación se encuentra estrechamente ligada al porcentaje específico de dinero a la hora de capitalizar cada una de las instituciones —y por consiguiente, a la participación accionaria y su poder, o no, dentro de las instituciones—, y así los países miembros son prestatarios o no prestatarios, es decir, si capitalizan el organismo con aportes y luego toman créditos (países en vías de desarrollo) o si capitalizan la institución y no toman créditos (países desarrollados).

En los tres multilaterales objeto de este análisis, se encuentran distintas variantes. En el caso de CAF (Banco de Desarrollo de América Latina), su convenio constitutivo establece que todos sus miembros son prestatarios, mientras que en el caso del Banco Mundial(8) (BIRF, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) y del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), hay en el seno de sus directorios países miembros tanto prestatarios como no prestatarios.

Además, se ha desarrollado una línea de investigación basada en cuestiones organizacionales desde un enfoque de sociología organizacional (Babb, 2009) y algunas visiones acerca del rol que tiene la demanda de los países (Mosley, Harrigan y Toye, 1995), específicamente en la relación de los países con el Banco Mundial. Esto se debe a que durante mucho tiempo en América Latina el Banco Mundial ha ejercido una influencia no solo financiera, sino también programática, como queda claramente registrado en estudios del Congreso de los Estados Unidos (Nelson, 2015), en los que se hace hincapié en el rol de los Estados Unidos en los multilaterales, en especial, el Banco Mundial. También hallamos de utilidad estudios acerca de las reglas de votación en los multilaterales (Kapur, 2000; Lyne, Nielson y Tierney, 2009), en los que se marcan diferencias entre el poder formal a la hora de los votos para otorgar créditos a los países y el poder informal.

En cambio, es poca la literatura disponible acerca de CAF, que, si bien actúa en la región desde hace más de cuarenta y cinco años, recién en los últimos veinte empezó a jugar un rol preponderante en un terreno antes dominado por el Banco Mundial y por el BID.

Por último, con respecto a la situación macroeconómica de los países, se advierte gran variedad de literatura especializada de autores provenientes de cada país, así como informes de coyuntura, análisis sectoriales y generales que los mismos organismos preparan previamente a la efectivización de las distintas estrategias que desarrollan en cada uno de los países en los que operan.

Tres modelos en la literatura

Es conveniente comenzar con lo que se puede interpretar como tres modelos preexistentes acerca del funcionamiento de la banca multilateral de desarrollo. En este sentido, se puede apreciar un primer modelo, que le asigna alta autonomía a los organismos multilaterales; un segundo modelo, que no le asigna mayor autonomía ni a los multilaterales ni a los países, y un tercer modelo, que le asigna alta autonomía relativa a los países.

a) Modelo de alta autonomía de los organismos multilaterales

El primer modelo, que asigna alta autonomía a los multilaterales con respecto a los países de América Latina como tomadores de crédito, pone el foco en la lógica interna de los organismos; en particular, en su modelo de gobierno, los intereses internos de la burocracia y del directorio, y su funcionamiento. En definitiva, busca explicaciones de por qué los bancos hacen lo que hacen en la administración de su cartera de créditos. Asimismo, dentro de este modelo, se ubican aquellas aproximaciones centradas en lo que los organismos multilaterales deberían hacer para cumplir con sus objetivos de desarrollo y estabilidad macroeconómica (Gurria y Volcker, 2001) o para que su accionar se ajuste a intereses específicos (por ejemplo, los comerciales de los Estados Unidos; cf. Nelson, 2015), trabajos que comparten un supuesto —más o menos explícito— sobre una relevante autonomía de los organismos multilaterales que, de alguna manera, afecta o bien el alcance de sus objetivos o bien sus intereses específicos.

b) ¿Un modelo sin actores?

El segundo modelo, que no asigna mayor autonomía ni a los multilaterales ni a los países por lo que no los considera actores, asume que el accionar de ambos está predeterminado por variables estructural-económicas. Con una fuerte impronta estructuralista, se tiende a considerar tanto a los multilaterales como a los gobiernos como agentes o “correas de transmisión” de una lógica económica que los subyace y determina. El trabajo de Ngaire Woods (2006) constituye un ejemplo de explicación sobre la forma y las razones por las que los organismos multilaterales actuaron como agentes “globalizantes” en defensa de los intereses del sistema financiero frente a los tomadores de crédito. Es de notar que, a diferencia de las posiciones estructuralistas más reduccionistas, Woods no considera que este papel sea inevitable al admitir como factible que se lleven adelante reformas de la institucionalidad financiera internacional en una dirección en la que los organismos multilaterales desplieguen estrategias más funcionales al desarrollo de los países. Más allá de eso, su lógica explicativa muestra mayor fortaleza para dar cuenta de cómo y por qué los multilaterales actúan como agentes globalizantes o globalizadores, y dejar en un plano normativo los argumentos sobre cómo corregir este accionar. De esta manera, los procesos de otorgamiento y toma de créditos estarán influidos por la dinámica del sistema financiero internacional(9) que, con sus propias necesidades y lógica, se expresa en las condiciones del mercado (por ejemplo, si la posición fiscal de los países es holgada, estos impondrán su preferencia sobre el tipo de crédito —ajuste o inversión— y sobre la institución —BM, BID, CAF— que mejores condiciones les ofrezca). Aquí es importante analizar los contextos macroeconómicos para entender por qué los países pueden optar por no elegir financiarse con los multilaterales(10). En este modelo, las dinámicas ideológicas o político-institucionales no tienen demasiado peso en la toma de decisiones ni en las negociaciones entre agentes.

c)Modelo de alta autonomía de los países

El tercer modelo les asigna autonomía relativa a los países, y las estrategias de los países para explicar el comportamiento de los multilaterales tienen un peso mayor. A su vez, las diferencias de estrategias de los países se exponen en las distintas dinámicas ideológicas y político-institucionales —importa quién está en el gobierno, cómo piensa y qué intereses representa— (la línea de análisis del “institucionalismo basado en actores” ejemplifica este modelo, cf. Marsh y Stoker, 1997; Marsh y Rhodes, 1992; Smith, 1993; Scharpf, 1997; Zurbriggen, 2006). Las variables ideológicas y las político-institucionales de este modelo tienen un peso importante. Si bien son pocos los trabajos que, con relación a la toma de crédito de los multilaterales(11), reconocen la autonomía relativa propia de un actor y heterogeneidad entre sí a los países, una de las excepciones que explora esta dirección analítica la constituye el de Avalle (2004)(12).

En este libro, se considera que los tres modelos explicitados no abarcan la complejidad de la situación y, por lo tanto, se busca incorporar las fortalezas y desestimar las debilidades, para responder a la pregunta de investigación de manera holística. Esta complejidad demanda reconocer que tanto los bancos multilaterales como los gobiernos son actores, que los actores pesan en la historia y que se comportan con relativa autonomía, aunque restringidos por condiciones estructurales, que actúan dentro de reglas formales e informales que (des)incentivan comportamientos distribuyendo diferencialmente el poder y en función de intereses que son entendidos a través de mapas cognitivos y normativos que forjan sus preferencias. En este contexto, el proceso histórico (lo que pasa, lo que perseguimos explicar) es considerado como el resultado —articulación o equilibrio— de la interacción entre actores heterogéneos en términos de sus limitaciones, capacidades y preferencias. El apartado que sigue brinda los elementos para esta aproximación analítica.

De esta manera, se espera captar las complejidades de las relaciones entre los organismos multilaterales y los gobiernos, así como entender el porqué ...

Índice

• Agradecimientos
• Prólogo de Luis Enrique García Rodríguez
• Prólogo de Rebeca Grynspan
• Prólogo de Carlos H. Acuña
• Introducción
• 1. Tres modelos para entender la relación entre la banca de desarrollo y los países de América Latina
• 2. La banca multilateral: Banco Mundial, BID y CAF desde una mirada comparativa
• 3. 21 años, 10 países
• 4. Testeando hipótesis
• 5. Conclusiones
• Epílogo: La respuesta de los organismos internacionales de crédito frente a la emergencia por COVID-19 en América Latina
• Referencias bibliográficas
• Apéndice: Matrices de análisis