Envejecer protegidos

¿Una utopía?

María Sol T. Minoldo

• Editorial: Editorial Universitaria Villa María
• Año: 2018
• ISBN del libro electrónico: 9789876994767
• Categoría: Psicología
• Categoría: Psicología del desarrollo

En la mayor parte del mundo occidental los sistemas de protección social destinados a proporcionar prestaciones por vejez se basan en un modelo de tipo contributivo. Ese modelo implica una modalidad de financiamiento, pero también una determinada mecánica de acceso a la protección y distribución entre los beneficiarios del sistema, que se revela como un derecho de acceso restringido –por ejemplo para trabajadores informales o no mercantiles–, y se materializa como una protección de calidad estratificada. Estos tres temas –acceso restringido a la protección, inequidad y dificultades de financiamiento en el marco del envejecimiento de la población– son abordados conjuntamente en este libro, orientado por la hipótesis de que la centralidad del carácter contributivo existente es en gran parte responsable de causar, o al menos profundizar, todos estos problemas. En este sentido, Sol Minoldo cree que el creciente déficit del actual sistema contributivo en conjunto con el envejecimiento poblacional, pueden convertirse en oportunidades históricas para el replanteo del paradigma previsional mismo, abriendo camino a una protección social inclusiva y equitativa.

III. Limitaciones operativas de la previsión social contributiva

Para reconocer empíricamente las limitaciones de los sistemas de previsión social de tipo contributivo, se propone evaluar el desempeño de los sistemas contributivos con relación a: por un lado, la sostenibilidad económica, clave para garantizar la existencia misma de la protección social de la vejez; y por otro, su eficacia para cumplir con los objetivos sociales de la protección, esto es, garantizar universalmente la seguridad económica de los adultos mayores, de manera equitativa y maximizando su calidad.

La sostenibilidad es un criterio fundamental en el análisis de la previsión, en la medida que los actuales desafíos demográficos para el financiamiento de la protección de la vejez suelen ser codificados como una amenaza a la viabilidad misma de la protección y, en última instancia, a su calidad (que supondría el imperativo de reducir la calidad de la protección, demorar el inicio de la protección con el aumento de la edad jubilatoria, o bien delegar en el mercado una protección que el Estado “no podría” asumir). En este sentido, este libro busca establecer en qué medida los problemas de sostenibilidad de los sistemas previsionales son en realidad problemas de los esquemas contributivos, y no necesariamente de la sostenibilidad económica de la protección de la vejez en sí. En suma, se cuestionará la capacidad del esquema previsional contributivo para ser sostenible en el tiempo frente a los desafíos del envejecimiento de la población.

Por su parte, la eficacia social del sistema será evaluada con relación a su capacidad para incluir en la protección a todos los adultos mayores, proporcionar una protección de calidad, y además, hacerlo en función del principio de equidad.

La investigación se aplicará al análisis del caso argentino, donde se produjo un proceso de distanciamiento de facto, entre 2004 y 2015, respecto de los principales rasgos de los esquemas contributivos de previsión social, tanto con la política de inclusión previsional como con la reducción de las inequidades entre beneficiarios (Ver recuadro).

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Recuadro: Tendencias de la previsión social argentina 2004-2015

En 2004 se sancionó la Ley 25.994 de jubilación anticipada que implementaba además una moratoria previsional, luego conocida como plan de inclusión previsional. Pero la medida de mayor impacto con relación a la cobertura era la moratoria previsional prevista en el artículo sexto de la ley: con el único requisito de cumplir con la edad jubilatoria al 31 de diciembre de 2004 (60 años para la mujer y 65 años para el varón) era posible acceder a una prestación jubilatoria de la cual se descontarían los aportes adeudados, con un tope de hasta 60 cuotas.

Por su parte, el Decreto 1454/05 del año 2005 permitía acreditar, mediante una declaración jurada, años de servicios como trabajador autónomo anteriores a 1993. Una vez acreditados los mismos, se reconocía la existencia de una deuda que podía ser cancelada por medio de la moratoria desde que se cumplía la edad jubilatoria reglamentaria. La fecha tope para acreditar años (1993) era la que excluía progresivamente del beneficio a generaciones posteriores, cuyos años de actividad laboral irían quedando fuera del período considerado.

Los resultados del Plan de Inclusión Previsional implicaron un incremento abrupto de la cobertura previsional, revirtiendo la tendencia decreciente de la década anterior y posicionando a la Argentina en el primer lugar entre los países Latinoamericanos con mayor cobertura jubilatoria, con alrededor de un 90% en 2012.¹

Además de las medidas que impactaron sobre la cobertura, a partir de 2003, en el marco de un contexto inflacionario, se efectuaron aumentos que impactaban diferencialmente según el tramo de los haberes. Dichos aumentos beneficiaron en mayor medida a los haberes mínimos, incrementándolos incluso por encima de la inflación, de modo que se produjo un crecimiento de su valor real. A partir de 2003 el gobierno operó significativos aumentos en las jubilaciones mínimas, llegando a incrementarlas en un 198% en 5 años (mientras que, en ese mismo período, el salario medio de la economía formal se había incrementado un 135%). “El tratamiento que recibieron las jubilaciones de montos superiores fue mucho menos generoso”.² Como consecuencia, se elevó la calidad de la protección para los jubilados de los primeros tramos, a la vez que se producía una reducción de la estratificación entre los beneficios del sistema.

Esta política de ajuste segmentada de los beneficios previsionales, que rigió hasta la implementación de la ley de movilidad jubilatoria en 2009, así como la incorporación de un millón de beneficiarios que se acogieron a la moratoria previsional –en la mayoría de los casos, con el mínimo– llevó a que, en diciembre de 2009, el 72,50% de los beneficios del Sistema Previsional Público se situara en el tramo correspondiente al monto mínimo.³

Así, en los hechos, la moratoria previsional supuso una ruptura, al menos parcial, con el paradigma contributivo. Si bien el descuento de los aportes adeudados supone que la contribución continúa presente como manera de financiamiento, la modalidad de contribución ad hoc –una vez que se accede a la jubilación– rompe con la tradición de condicionar el acceso mismo al derecho jubilatorio en función del cumplimiento previo con la contribución. “La especificidad de la misma estaría dada en que la presencia contributiva no es previa, sino ex-post, en tanto pagan la deuda de aportes mientras perciben el haber”.⁴

Sin embargo, a pesar de la relevancia del plan de inclusión previsional, tanto por sus consecuencias sociales como por sus implicancias simbólicas, lo cierto es que se trató de una medida extraordinaria con vigencia limitada en el tiempo. Es decir, las transformaciones ocurridas en el sistema previsional argentino, supusieron un alejamiento de facto, pero no institucional, de los mecanismos típicamente contributivos de acceso restringido a la protección, así como de la estratificación de beneficios a partir del criterio de “sustitución de ingresos”. La vigencia de estos mecanismos, a pesar de ser contingente y provisoria, alcanzó a generar un impacto en los indicadores sociales de la protección social que permite reconocer las potencialidades de mecanismos extra contributivos de acceso y distribución de la protección previsional, así como servir de referencia para distinguir las consecuencias que pueden atribuirse particularmente a la operatividad de mecanismos contributivos.

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Una evaluación de la eficacia social del sistema previsional argentino

El concepto de eficacia social, definido en esta investigación en torno a los principios de calidad, universalidad y equidad, puede ser operacionalizado a partir de tres dimensiones operativas de la equidad:

1. La equidad del acceso a la protección. Si la cobertura universal es uno de los objetivos sociales fundamentales de la previsión social en el abordaje de derechos, la equidad supone además un énfasis en compensar las desventajas que pueden dificultar el acceso a la protección. En este aspecto, tienen especial relevancia los diferentes niveles de cobertura previsional por estrato de ingreso y por género. Así, si se constatara por ejemplo una menor cobertura entre la población de menores ingresos, o según el género, podría considerarse un indicador de inequidad en el acceso a la protección.
2. La equidad de la calidad⁵ de protección entre los beneficiarios. En la medida que el criterio implícito en el concepto de equidad es el que supone que debería compensarse a los más desventajados, si al interior del sistema, entre quienes están incluidos, los beneficios estuvieran estratificados (representando diferentes calidades de protección), esto podría ser un indicador de inequidad, si se constatara que tal estratificación perjudica particularmente a sectores desventajados por cuestiones socioeconómicas o factores adscriptivos, como ser el género. En este plano, importa reconocer los niveles de estratificación de la calidad de la protección y de la concentración de la calidad del gasto asociados al nivel de ingresos y al género.
   Como resultado conjunto de las inequidades de acceso y de la estratificación en la calidad de protección, la calidad del gasto previsional puede tender a concentrarse en determinados estratos de ingresos o segmentarse por género. La concentración del gasto previsional puede observarse a partir de la comparación de los montos desembolsados por adulto mayor en cada estrato
3. La equidad en el financiamiento respecto a las cargas que representa entre diferentes estratos de ingresos, entre el capital y el trabajo, y/o entre diferentes unidades productivas. La previsión social tiene consecuencias distributivas no solo desde la perspectiva del gasto, sino también de su financiamiento, pudiendo representar una carga diferente entre quienes participan en su financiamiento que no necesariamente favorece a los más desventajados. Este aspecto requiere complejos estudios que identifiquen a los aportantes y contribuyentes –trabajadores por un lado, y empleadores por el otro– y sus respectivos niveles socioeconómicos, para reconocer el aporte en el financiamiento de cada estrato de ingresos, aunque incluso estos indicadores no pueden medir el efecto del traslado de costos empresariales a precios, o como perjuicio en las retribuciones salariales. Por otra parte, teniendo en cuenta la realidad argentina, donde desde hace décadas se complementa el financiamiento previsional con recursos no contributivos, importa evaluar las implicancias que tiene para la equidad la incorporación de esas fuentes de financiamiento.

De las tres dimensiones, este libro se ocupará especialmente de la segunda, que es la menos estudiada en otras investigaciones. El análisis se focalizará en la década 2003-2015, caracterizada por la inclusión previsional y la tendencia a la homogeneización de los beneficios. De ese modo, será posible reconocer comparativamente los rasgos que son propios de sistemas más típicamente contributivos, de aquellos que se vinculan a mecanismos de inclusión no contributivos y prestaciones definidas sin apego al criterio de “sustitución de ingresos”. Por otra parte, se realizarán proyecciones de cobertura y de estratificación de benef...

Índice

• [Couverture]
• [Page de titre]
• [Table des matières]
• Introducción
• I. El debate previsional
• II. El derecho a la protección social de la vejez
• III. Limitaciones operativas de la previsión social contributiva
• Conclusiones
• Bibliografía
• Índice de gráficos
• [À propos]