La política del agua en México a través de sus instituciones, 1917-2017

Judith Domínguez

• Editorial: El Colegio de México
• Año: 2019
• ISBN de la versión impresa: 9786076289372
• ISBN del libro electrónico: 9786075642307
• Categoría: Politics & International Relations
• Categoría: Social Policy

La política del agua en México tiene más de un siglo de conformación. En este libro se abordan los periodos del México independiente, a partir del reconocimiento de las aguas como bienes nacionales, establecido en el artículo 27 constitucional, del derecho humano al agua de 2012 y hasta 2017, cuando se discute una Ley General de Aguas. Se analizan las diversas leyes en la materia que estuvieron vigentes, las decisiones políticas en cuanto a infraestructura, así como el financiamiento y auge de la gran obra hidráulica del país en un siglo de historia del agua, para dar paso, en la segunda mitad de siglo pasado, a la pequeña obra hidráulica que atendió el déficit de agua potable, drenaje, alcantarillado y saneamiento, con diversos programas específicos regionales y políticas especiales, como la de zonas rurales. Se revisan las formas de colaboración con los usuarios del agua que actualmente demandan una mayor participación social.

LOS USOS DEL AGUA

Otro tema importante a describir en este libro es el relativo a los diversos usos del agua, cómo evolucionaron a lo largo de las diversas legislaciones y cómo han incidido en el aprovechamiento racional (o no) de los recursos hídricos. El aprovechamiento del agua en sus diferentes usos fue un medio para lograr el desarrollo del país. En la evolución de la política se puede identificar cómo fue cambiando la prioridad en los usos según la orientación del desarrollo de los diferentes gobiernos; se identifica un gran periodo en que el uso agrícola fue privilegiado y, en las últimas décadas, el uso industrial fue favorecido, sobre todo en determinadas zonas tales como las regiones Balsas, Lerma Chapala, ciudades como Monterrey o Guadalajara (claramente se observa en la década del 2000 un aumento en el REPDA de las concesiones otorgadas en estas zonas); pero indudablemente el uso doméstico y el público urbano han sido siempre prioritarios sobre los demás.

La Ley sobre Aprovechamientos de Aguas de Jurisdicción Federal de 1910¹ estableció por vez primera el orden de preferencia en los usos de las aguas estableciendo reglas de calificación objetiva y de orden público. Esta ley fue importante porque por primera vez reguló en forma pormenorizada los usos del agua y sus concesiones —excepto las que eran para efectos de navegación, que sujetaba a la aprobación del Congreso de la Unión—; se estableció como principio la prohibición del uso de aguas sin concesión o sin la confirmación de derechos preexistentes. En esta ley los usos se clasificaban en seis categorías: 1) usos domésticos de las poblaciones; 2) servicio público de las poblaciones; 3) riego; 4) producción de energía; 5) servicios industriales; y 6) entarquinamiento de terrenos. En la ley de 1929 se conserva este orden en general, aunque se agregan en los primeros usos el abrevadero de ganado y el abastecimiento de ferrocarriles y otros medios de transporte, seguidos por el riego y la producción de fuerza; la ley de 1934 conjunta cuatro usos en el primer orden de prelación referidos al abastecimiento a poblaciones y sus actividades domésticas; por primera vez se mencionan los usos industriales antes que el riego agrícola, y siguen la producción de fuerza motriz y el lavado o entarquinamiento de terrenos; la ley de 1946 conserva este orden y agrega en sexto lugar el uso de agua para balnearios; en la ley de 1972 se agregó el uso de agua para acuacultura y para la generación de energía eléctrica para el sector privado antes que el lavado o entarquinamiento de terrenos, que siempre estuvo en último lugar; finalmente en la reforma a la LAN de 2004 en el artículo transitorio 15 se agrega en cuarto lugar el uso para la conservación ecológica o uso ambiental, además de otros usos como el turístico, recreación, fines terapéuticos y usos múltiples, siendo el listado más extenso.

En todas las legislaciones, a excepción de la LAN, los usos se encuentran listados en el texto de la ley, en la vigente se encuentra en un artículo transitorio debido a que se esperaba que se establecieran por los Organismos de Cuenca y por regiones hidrológicos administrativas hecho que no sucedió.

En la revisión que actualmente se realiza de la LAN, a la luz de las reformas que plantea el PNH 2014-2018, se tiene la intención de incluir otros usos además de los expuestos, como el uso de agua salobre, el uso de agua por la minería o el uso para la generación de energía distinta a la hidroeléctrica, en virtud de que representan usos o extracciones de agua que generan impacto que hay que controlar con condiciones especiales por su alto potencial contaminante. Recientemente se incorporó la concesión de aguas profundas continentales para la actividad de fracturación hidráulica y se dictaron unos lineamientos que deben atender los sujetos obligados por la Ley de Hidrocarburos cuando solicitan un permiso de exploración que conlleva la concesión de aguas, asunto que se abordará más adelante.

EL AGUA PARA USO AGRÍCOLA

La Ley de Aguas de 1910 reguló en tercer lugar el agua para riego, en un contexto de restitución de tierras y aguas en el que se buscaba la dotación de tierras a aquellos pueblos, comunidades y personas que carecían de ellas, establecida por la Ley Agraria de 1915 (DO de 9 de enero de 1915) que, reconociendo el despojo operado durante la época colonial, e incorporando los ideales de la Revolución, en su artículo 1°, declaró nulas:

Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones comunidades, hechas por los jefes políticos, gobernadores de los Estados o cualquiera otra autoridad local […] Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por la Secretaría de Fomento, Hacienda o cualquier otra autoridad federal […] [que] hayan invadido u ocupado ilegalmente los ejidos […].

También se previó la restitución a pueblos y ejidos aun cuando no contaran con el título correspondiente pero que necesitaran las tierras y aguas, iniciándose un periodo de dotación a través de una reforma agraria que perduró hasta los años noventa.

Durante el gobierno de Álvaro Obregón, en que existió la Dirección de Irrigación para atender con mayor eficacia los asuntos en materia hidráulica, se realizaron estudios tanto para el aprovechamiento de aguas subterráneas como superficiales con fines de riego, pero no se realizaron obras importantes para el aprovechamiento de las aguas nacionales (SRH, 1976: 42).

El paso más importante en la política hidráulica, y específicamente en la política de irrigación, fue la establecida por Plutarco Elías Calles, quien sentó las bases de la obra (de irrigación y riego) que fue seguida por los gobiernos sucesores. La CNI (1926-1946) creada en este periodo fue la institución que marcó la pauta del aprovechamiento del agua para uso agrícola en el país. Su política puso énfasis en la colonización y en conservar el control del manejo del agua en los sistemas de riego (Aboites, 1998: 114). De 1926 a 1947 predominó la construcción de obras destinadas a riego, grandes o pequeñas, sobre las de otros usos, con excepción de las grandes obras de abastecimiento de agua potable y desagüe de la Ciudad y el Valle de México.

Las primeras acciones de la CNI estuvieron enfocadas a las obras de gran irrigación, puesto que la política estaba orientada a incrementar la superficie de riego, política que fue adquiriendo variantes por el posicionamiento de otros usos en las actividades económicas del país, la creación de nuevas instituciones y la dinámica demográfica, sobre todo del centro del país, en la década de 1940. Las obras destinadas al riego contemplaron aquellas de gran irrigación (presas de almacenamiento, grandes acueductos, red de irrigación de distribución mayor) y otras de menor impacto, las llamadas de pequeña irrigación (red de irrigación interparcelaria y parcelaria).

Las primeras acciones de la CNI se enfocaron en el aprovechamiento de la zona norte del país, de los afluentes del río Bravo, especialmente de los ríos Conchos en Chihuahua; San Rodrigo, Coahuila; Salado, Coahuila y Nuevo León, y San Juan, Tamaulipas (Hernández, 1969: 351), así como en los estados centrales de Aguascalientes e Hidalgo. Conjuntamente con estas obras se impulsó la colonización de los distritos de riego, en los que se plantearon diversos esquemas de crédito y financiamiento a los colonos para que aprovecharan las tierras y aguas.

Durante ese periodo el Estado fue el ejecutor y administrador de las obras de riego (SRH, 1976: 42), su política estaba encaminada al incremento de la producción agrícola nacional, a la permanente modernización del campo mexicano (aquí se pueden ubicar sus iniciativas de crédito, de educación agrícola e irrigación), pero sobre todo a la formación de una “recia clase media campesina”, mediante la dotación de parcelas racionalmente proporcionadas e implementadas (SRH, 1976: 44), fomentando con ella la pequeña propiedad mediante la inversión pública, que crearía el desarrollo de agricultores y propiedades, y que utilizaría los nuevos conocimientos técnicos de la época.

Durante el periodo de la CNI, comprendido de 1926 a 1946, se abrieron 420 mil hectáreas con nuevas obras y se mejoraron 396 mil de las existentes, lo que significó aumentar en 50% el área destinada al riego y el mejoramiento del 48% existente (Hernández, 1969: 351). No obstante, esta tendencia del desarrollo agrícola no reflejaba en su totalidad los ideales de la Revolución mexicana ni las necesidades del país, en que, si bien el desarrollo del campo era importante, no era lo único para lograr el bienestar social. Bajo este supuesto, en la presidencia del presidente Lázaro Cárdenas se dio un nuevo sentido a la política hidráulica, en la que por primera vez en el México posrevolucionario (ya se había hecho una campaña similar durante el porfiriato) se enfocó la acción gubernamental a pequeños pueblos y campesinos, bajo el ideal de que los beneficios del agua deberían alcanzar a la población rural, por lo que se crea, dentro de la CNI, el Departamento de Pequeña Irrigación (SRH, 1976), concluyéndose 17 obras de esta clase al final de su periodo.

Otro aspecto importante de la política seguida por Lázaro Cárdenas, y que marcó una ruptura importante en la política hídrica, es que dejó de lado el fraccionamiento gradual de los latifundios y se intensificó la reforma agraria, con la creación y expansión de los ejidos y la división de las antiguas haciendas que tuvieran extensiones mayores a las fijadas en la ley (una política ejidal de gran alcance); esto dio como resultado la excesiva subdivisión de la tierra, que llegó al minifundio (SRH, 1976: 49). En consecuencia, se redujeron las parcelas de distritos de riegos a un máximo de 10 hectáreas, a fin de beneficiar a un mayor número de solicitantes, incluyendo a los ejidatarios (Aboites, 1998: 116). Con el agua pasó lo mismo, ya que se dio preferencia al ejido. En este periodo se intensificó la dotación de tierras y aguas para los ejidos bajo decretos presidenciales; así también se reconoció el derecho preferente de grupos indígenas sobre el agua de su territorio.

Fue durante el gobierno de Miguel Alemán que la pequeña irrigación tuvo gran impulso, se terminaron 433 obras y quedaron más de 100 en ejecución; sin embargo, esto no significó el rezago de las grandes obras, ya que se concluyeron alrededor de 20 obras hidráulicas, entre presas, canales y gran parte de las redes de canales para riego. Con estas obras, se pusieron bajo riego 807 890 hectáreas, el mayor avance desde 1926.

Este periodo (1926-1957), caracterizado por la acelerada expansión de las áreas de riego,² trajo consigo algunos efectos adversos, como fue el deterioro de los distritos de riego; incluso algunos estaban en tan malas condiciones que impedían cumplir sus fines. La superficie beneficiada en el periodo 1929-1934 fue de 24 433 hectáreas anualmente; entre 1935 y 1940 se beneficiaron 19 749 hectáreas; de 1941 a 1946 el promedio fue de 91 521, y de 1947 a 1952 fueron 104 252 hectáreas (Orive, citado en CPNH, 1980: 33).

La urgente productividad del país derivó en que algunos distritos entraran en funciones sin estar completamente terminadas las obras. Para inicios de los años cincuenta esta situación ya era tan apremiante que durante el sexenio de Adolfo López Mateos la política agrícola tuvo una peq...

Índice

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• TABLA DE CONTENIDO
• SIGLAS
• INTRODUCCIÓN
• LA POLÍTICA DEL AGUA A PARTIR DE UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
• EL MARCO CONSTITUCIONAL DEL AGUA
• EVOLUCIÓN DEL MARCO NORMATIVO DEL AGUA EN MÉXICO
• LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN DEL AGUA
• LA PLANEACIÓN EN MATERIA DE AGUA
• LOS USOS DEL AGUA
• EL FINANCIAMIENTO DE LAS OBRAS HIDRÁULICAS
• LA PARTICIPACIÓN SOCIAL INSTITUCIONALIZADA
• RETOS Y DESAFÍOS DE LA POLÍTICA DEL AGUA EN EL SIGLO XXI
• HACIA UNA GOBERNANZA DEL AGUA
• BIBLIOGRAFÍA
• SOBRE LA AUTORA