De aquí y de allá:

diásporas,inclusión y derechos sociales más allá de las fronteras

Alexandra Délano Alonso

• Editorial: El Colegio de México
• Año: 2020
• ISBN de la versión impresa: 9786075641768
• ISBN del libro electrónico: 9786075641973
• Categoría: Ciencias sociales
• Categoría: Emigración e inmigración

Esta obra estudia cómo la política consular mexicana se ha transformado en años recientes hacia el objetivo de promover la inclusión de las comunidades mexicanas en Estados Unidos, giro que puede considerarse un cambio de paradigma frente al discurso tradicional de la integración como una política que compete únicamente a los gobiernos de los países de destino.Nuestro país ha defendido una política consular de inclusión e igualdad de acceso a oportunidades como una responsabilidad compartida que beneficia por igual a las sociedades de origen y de destino. Como se plantea en esta obra, hoy más que nunca, frente a la creciente xenofobia y el aumento de los flujos migratorios hacia México, es necesaria esa congruencia entre el discurso y la práctica, dentro y fuera del país: aquí y allá.

1.
ENFOCAR LAS POLÍTICAS DE VINCULACIÓN CON LA DIÁSPORA HACIA LA INTEGRACIÓN EN EL PAÍS DE DESTINO

Si consideramos que nuestro objetivo final es que mexicanos y latinos en Estados Unidos se integren completamente, participen y prosperen en sus comunidades, es natural que los apoyemos en su camino hacia el acceso total a derechos cívicos, sociales, económicos y políticos.

Con este objetivo en mente, nuestros consulados se han vuelto verdaderos centros de integración donde las personas migrantes tienen acceso a una amplia variedad de servicios y programas, desde matrículas consulares y pasaportes, hasta información de salud y programas de educación financiera. Hemos trascendido los servicios consulares tradicionales para empoderar a nuestra comunidad al tiempo que ayudamos a que permanezcan en contacto con México.

Eduardo Medina Mora, embajador de México en Estados Unidos, discurso pronunciado en la Conferencia Anual de NALEO, 28 de junio de 2014 (Embajada de México en Estados Unidos, 2014)

Que México presentara el empoderamiento de las comunidades mexicanas (y latinas) y su integración al país de residencia como un objetivo principal de sus consulados en Estados Unidos no fue sorpresa para la mayoría de los funcionarios del gobierno, ni para las organizaciones de latinos, ni para los activistas en favor de los inmigrantes presentes en la Conferencia Anual de la NALEO (National Alliance for Latino Elected Officials) en junio de 2014. Esta narrativa había sido analizada meticulosamente y difundida por el gobierno mexicano desde por lo menos 2008. Hasta antes de la elección de Donald Trump, por lo general los aliados del gobierno mexicano en Estados Unidos veían este discurso como una manera positiva de posicionar los esfuerzos de México en la protección de los derechos de sus connacionales en ese país.¹

Esto puede parecer sorprendente —e incluso algunos lo han caracterizado como una amenaza (Gonzales, 2016)— desde el punto de vista tradicional del proceso de integración, el cual considera que es responsabilidad del Estado donde se asientan los migrantes constituir la comunidad territorialmente delimitada. Sin embargo, el discurso del gobierno mexicano no sólo ha sido recibido favorablemente, sino que muchos funcionarios del gobierno estadunidense e instituciones, así como grupos de la sociedad civil han apoyado sus acciones en este sentido. El enfoque estratégico mexicano en la integración como objetivo prioritario de sus actividades de protección consular en Estados Unidos es un ejemplo notable de una interpretación expansiva de la responsabilidad estatal y de la solidaridad con las poblaciones migrantes, más allá de las fronteras territoriales. Las razones por las que México y otros países latinoamericanos consideran necesario ayudar a sus poblaciones a obtener “acceso total a derechos cívicos, sociales, económicos y políticos” en otro país —como lo dijo el embajador Medina Mora en su discurso— y las maneras en las que lo consiguen representan avances significativos en lo que ha sido un consenso que crece cada vez más entre la mayoría de los países del mundo respecto a que es benéfico establecer o extender políticas que fortalezcan los vínculos con sus poblaciones emigrantes.

El hecho de que estas políticas se enfoquen específicamente en el apoyo a la integración y el empoderamiento de las personas migrantes por medio del acceso a servicios e información a fin de que defiendan sus derechos en Estados Unidos pone en evidencia un cambio hacia una interpretación más amplia de los derechos de los ciudadanos residentes en otro Estado y más allá de los derechos y responsabilidades cívicas y económicas. Aunque la extensión de estos derechos más allá de las fronteras ha sido identificada y teorizada por medio de marcos de ciudadanía transnacional y posnacional, la mayoría de estos derechos y responsabilidades ha sido analizada en relación con el país de origen —pagar impuestos, derechos electorales, derechos de propiedad, o ciudadanía dual, por ejemplo—. Una diferencia clave que surge a partir del análisis de las políticas de atención a la diáspora que promueven la integración en el país de destino es que cambian el enfoque de los beneficios u oportunidades que representa mantener vínculos con el país de origen a cómo el apoyo que los gobiernos del país de origen puedan brindarles también es potencialmente benéfico para los objetivos de las personas migrantes en el país de destino.

Más aún, en contraste con las políticas, como aquéllas de la India, que promueven la emigración laboral y el asentamiento en el país de destino con el propósito de obtener ganancias para el país de origen por medio de remesas económicas o sociales, las políticas discutidas aquí se enfocan en poblaciones con estatus legal precario, un porcentaje importante de las cuales son indocumentadas —se estima que 56% de los 11 millones de personas migrantes mexicanas en Estados Unidos eran indocumentadas en 2013 (Zong y Batalova, 2016)—. En este caso, en lugar de enfatizar la ventaja económica o política que pueden ofrecerle a México a largo plazo (algo sin duda presente en la lógica del gobierno), estos intereses coexisten con el objetivo de ayudarles a conseguir acceso a servicios básicos en el país de destino (véase Boccagni, 2011), incluidas alternativas médicas de bajo costo y programas educativos y de aprendizaje de idiomas que mejoren su bienestar, que les den una mejor oportunidad de movilidad social y que transformen las percepciones negativas sobre México y los mexicanos a los ojos del público general en Estados Unidos. Estas percepciones negativas con frecuencia están basadas en supuestos sin fundamento de que las personas migrantes no pagan impuestos, que les quitan el empleo a los ciudadanos estadunidenses o que hacen que los sueldos bajen; que son criminales o que representan una amenaza a la seguridad, o que no quieren ni pueden asimilarse a la sociedad estadunidense (Huntington, 2004; Chávez, 2013).

Este capítulo explora las motivaciones detrás de las políticas del país de origen para promover la integración de las personas migrantes al expandir el acceso a derechos sociales en el país de destino. ¿Por qué está dentro de los intereses del país de origen dedicar recursos a este tipo de programas? ¿Cuál es la ganancia potencial de ese tipo de acciones, si el enfoque no está puesto directa o inmediatamente en el desarrollo económico del país de origen? ¿Cómo evalúan los distintos países de origen los beneficios de estos programas, en contraste con la reacción negativa de grupos en los países de destino que se oponen a dichas actividades, con frecuencia caracterizadas como una violación de la soberanía? ¿Cómo es que estas políticas y estas prácticas contribuyen a ampliar los debates acerca de la equidad, la democracia y la solidaridad posnacional?

Los ejemplos dados aquí, tomados de programas establecidos principalmente en México y de esfuerzos incipientes similares en El Salvador y Ecuador, ofrecen evidencia acerca de los intereses que guían el diseño y la puesta en práctica de los programas de atención a la diáspora enfocados específicamente en mejorar la vida de las personas migrantes al proporcionarles herramientas para defender sus derechos y participar en la vida social, económica y política del lugar en el que residen, sin importar su estatus migratorio. Aunque las metas de estas políticas no siempre son explícitas o están del todo claras, los modos en los que los gobiernos de los países de origen articulan sus objetivos en relación con la incorporación de inmigrantes, tanto en sus discursos como por medio de los programas que ponen en práctica, abren una conversación acerca de lo que el proceso de integración —entendido como el acceso a derechos y oportunidades equitativas— implica desde una perspectiva transnacional, así como acerca de los diferentes actores y niveles que participan en estos procesos, incluido el país de origen y sus oficinas consulares.

Hay tres factores principales para entender las políticas de atención a la diáspora enfocadas en la provisión de servicios sociales con el objetivo explícito o implícito de promover la integración de las personas migrantes (o el mejoramiento de su calidad de vida) en el país de destino: primero, las características de la población emigrante, sus patrones de migración y su capacidad organizativa; segundo, el contexto del país de destino, incluida la legislación migratoria, las instituciones y los recursos de apoyo a migrantes y las respuestas sociales a la migración; y tercero, el enfoque estratégico del país de origen en programas de integración como herramientas diplomáticas respecto del país de destino u otros países de origen con poblaciones emigrantes de características similares.

En el caso mexicano, el enfoque explícito reciente en la integración como objetivo de las políticas de la diáspora tiene que ver con varios factores que se intersectan: el hecho de que un alto porcentaje (cerca de 16%) del total de la población de origen mexicano en Estados Unidos (casi 36 millones de personas) tiene un estatus legal precario, lo que limita su acceso a servicios y prestaciones públicas; la capacidad del gobierno mexicano de formar coaliciones con las agencias del gobierno de Estados Unidos y con organizaciones no gubernamentales por medio de una sólida red de consulados que cuenta con la infraestructura para apoyar programas con enfoque en el largo plazo; la receptividad de la comunidad migrante ante esfuerzos de este tipo y su involucramiento en el proceso de diseño e implementación de los mismos, y, por último, el hecho de que los programas estén alineados con esfuerzos diplomáticos mayores, ya sea relacionados con la relación bilateral con Estados Unidos y los esfuerzos mexicanos por promover políticas sustentables y amplias para su población en Estados Unidos, o con sus esfuerzos por cooperar con países en Centro y Sudamérica.

En comparación con otros países de destino de personas migrantes, Estados Unidos constituye un caso digno de atención porque no hay una política de integración formal a nivel federal, sino más bien una red de grupos de la sociedad civil, organizaciones comunitarias y —en algunos casos— oficinas del gobierno local o estatal que proveen servicios —con niveles variables de compromiso y de recursos— para las poblaciones migrantes. Esto abre grandes vacíos en el acceso a servicios, en particular para poblaciones con estatus legal precario o con bajos niveles educativos —como en el caso de la mayoría de las personas migrantes indocumentadas de Latinoamérica—, y esto limita su capacidad para obtener información sobre sus derechos. Estos vacíos generan un espacio que los consulados mexicanos y, en menor medida los de otros países latinoamericanos, han llenado, aprovechando los vínculos establecidos entre el gobierno mexicano y diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales en Estados Unidos en distintos ámbitos (locales, estatales y federales), resultado de una relación bilateral intensa y compleja, en particular en el contexto del TLCAN (Délano, 2011).

A pesar de las características particulares de la migración México- Estados Unidos, otros países latinoamericanos con grandes poblaciones emigrantes que enfrentan necesidades similares en Estados Unidos han comenzado a prestar atención a las prácticas mexicanas. El Salvador y Guatemala, por ejemplo, son las dos poblaciones siguientes en tamaño en el país después de México, con un estimado de 660 000 y 520 000 inmigrantes indocumentados respectivamente. Ellos, junto con Honduras (380 000 indocumentados estimados) y Ecuador (210 000 indocumentados estimados) han retomado los programas mexicanos enfocados en el acceso a servicios sociales, ya sea uniéndose a estas iniciativas como socios o replicándolas en sus propios consulados. Con ello, demuestran el valor que los gobiernos en distintos países de origen ponen en este tipo de políticas y las presiones comunes que enfrentan para responder a las necesidades de las personas emigrantes.

La mayor parte de la evidencia presentada a continuación proviene del caso mexicano, dado que sus políticas son las más desarrolladas en este aspecto, pero los ejemplos tomados de otros países muestran que no se trata de un caso aislado y también sirven como contrapuntos para resaltar los factores clave que motivan estas políticas y determinan su impacto. Aunque las prioridades asignadas a estos esfuerzos y sus alcances son variadas, estas políticas hablan de otro movimiento hacia la interpretación expansiva de la soberanía y de las fronteras de las obligaciones del Estado para proteger los derechos de los ciudadanos que viven fuera de su territorio, y también plantean preguntas importantes acerca de cuándo y por qué a los países de origen les interesa y son capaces de llevarlas a cabo. El hecho de que el objetivo de estas políticas sea en efecto ayudar a que las personas migrantes sean participantes activas en la vida política, social y económica de sus comunidades en el país de destino, en lugar de (o además de) en el país de origen, pone en entredicho las perspectivas de pertenencia, ciudadanía y bienestar social ancladas únicamente en un marco nacional.

LA INTEGRACIÓN COMO UN OBJETIVO POLÍTICO EXPLÍCITO: EL CASO MEXICANO

México es considerado un pionero y un modelo en el establecimiento de programas e instituciones enfocadas en desarrollar relaciones más estrechas con sus ciudadanos en el extranjero a partir de la década de los noventa —y tiene una historia de actividades relacionadas que datan del siglo XIX (Délano, 2011)—. El gobierno mexicano por lo general presenta estas políticas como una respuesta a las necesidades de su población en el extranjero y asume la responsabilidad de proteger sus derechos y mejorar su calidad de vida. Los mexicanos son el grupo más numeroso de inmigrantes en Estados Unidos (12.2 millones), y representan 28% de la población total inmigrante en el país. Junto con la población de origen mexicano en Estados Unidos (23.7 millones), representan 64% de los 56.6 millones de hispanos en Estados Unidos (US Census Bureau, 2015; Zong y Batalova, 2016).

Con objetivos similares a los de otras instituciones de atención a la diáspora, oficinas de gobierno y programas enfocados en atender a la población que vive en otros países, el Instituto de los Mexicanos en el Extranjero (IME) se fundó en 2003 para mostrar el compromiso del gobierno con el apoyo a su población emigrante. El IME se creó como un espacio para dialogar con líderes migrantes que pudieran expresar directamente las necesidades de esta población y emitir recomendaciones de políticas públicas enfocadas a “mejorar el desarrollo social de las comunidades mexicanas en el exterior” (Diario Oficial de la Federación, 2003).

Los programas que caen dentro de este objetivo han sido desarrollados gradualmente desde la década de los noventa, por medio del antecesor del IME (el Programa de Atención a las Comunidades Mexicanas en el Exterior), y se enfocan principalmente en áreas como educación y salud. Desde la creación del IME, sin embargo, los programas se han ampliado considerablemente en términos de recursos y de colaboraciones, así como en los temas que cubren; han expandido sus servicios para incluir educación financiera, derechos laborales y apoyo para el proceso de naturalización. Además, incluyen colaboraciones con escuelas públicas, hospitales, clínicas, iglesias, bancos, cooperativas de ahorro, universidades, clubes de oriundos, sindicatos y oficinas de gobierno en Estados Unidos que han creado vínculos y comparten recursos con los consulados mexicanos a fin de ampliar este tipo de servicios.

Es claro que las instituciones y agencias que colaboran con el gobierno mexicano reconocen un gran beneficio al hacerlo, porque les permite alcanzar a una población que tiene acceso limitado a tales programas debido a las barreras del lenguaje, falta de información o el miedo a la deportación. No obstante la diversidad de programas y la variedad de formas de ponerlos en práctica a lo largo de distintas localidades (desde pueblos en la frontera a grandes ciudades o zonas rurales), comparten un propósito común manifiesto que refleja la condición más elemental del proceso de integración: el acceso a servicios sociales y derechos que proveen las condiciones mínimas para permitir que las personas migrantes y sus familias participen plenamente en la vida económica, política y social de sus comunidades.

Aunque México ha promovido desde hace casi veinticinco años estos programas y colaboraciones con instituciones estadunidenses, hasta hace poco por lo general evitó usar el lenguaje de la integración al referirse a estos esfuerzos. González Gutiérrez, exdirector ejecutivo del IME, ha dicho que esto tiene que ver principalmente con un desarrollo conceptual y con el hecho de que el gobierno mexicano llegó muy tarde a los debates acerca del transnacionalismo y la integración de las personas migrantes, y hasta hace poco ha hecho suya la idea propuesta por muchos especialistas en transnacionalismo de que no hay contradicción entre la integración al país de destino y conservar el contacto con el país de origen (entrevista, 19 de septiembre de 2009). Pero, más allá de los conceptos y las definiciones utilizadas por el gobierno, que no necesariamente coinciden con las interpretaciones académicas o políticas, hay dos implicaciones clave en la posición del gobierno mexicano.

Primero, al reconocer que las personas migrantes se integran a Estados Unidos, México realizó un cambio fundamental en el discurso de la circularidad que durante mucho tiempo predominó en el discurso gubernamental sobre la migración de su población hacia Estados Unidos: los migrantes ya no van a Estados Unidos por trabajo durante unos meses y vuelven a México, como lo hacían antes del programa de regularización de 1986 y de los controles fronterizos mucho más estrictos desde mediados de la década de los noventa. Por distintas razones, entre ellas el hecho de que las condiciones económicas y las preocupaciones de seguridad en México no lo hacen un lugar atractivo para volver, las personas migrantes permanecen más tiempo o incluso de manera definitiva en Estados Unidos; se establecen con sus familias y por ello se han convertido en una presencia más visible en las comunidades en Estados Unidos. El gobierno mexicano, entonces, sostiene que lo que puede y debe ofrecer a los ciudadanos que no regresarán son servicios que apoyen su bienestar en el país en el que eligieron vivir (o en el que se han visto obligados a asentarse).

Segundo, el enfoque en la integración también implica una nueva interpretación de los lí...

Índice

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• TABLA DE CONTENIDO
• PREFACIO
• PRÓLOGO
• AGRADECIMIENTOS
• INTRODUCCIÓN
• 1. ENFOCAR LAS POLÍTICAS DE VINCULACIÓN CON LA DIÁSPORA HACIA LA INTEGRACIÓN EN EL PAÍS DE DESTINO
• 2. INTEGRACIÓN POR MEDIO DE VENTANILLAS DE SALUD Y PLAZAS COMUNITARIAS
• 3. PROTECCIÓN CONSULAR Y SOLIDARIDAD TRANSFRONTERIZA: DE UNA AGENDA NACIONAL A UNA LATINOAMERICANA
• 4. DERECHOS SOCIALES MÁS ALLÁ DE LAS FRONTERAS: RETORNO, REINTEGRACIÓN Y LA GENERACIÓN 1.5
• CONCLUSIONES: DE AQUÍ Y DE ALLÁ: EL ARGUMENTO EN FAVOR DE LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
• BIBLIOGRAFÍA
• SOBRE LA AUTORA