Trayectorias de reformas administrativas en México

Legados y conexiones

María del Carmen Pardo, Guillermo M. Cejudo, María del Carmen Pardo, Guillermo M. Cejudo

• Editorial: El Colegio de México
• Año: 2016
• ISBN de la versión impresa: 9786076280607
• ISBN del libro electrónico: 9786076281925
• Categoría: Economía
• Categoría: Política económica

Este libro recapitula, con triple propósito, las decisiones que se han adoptado en las últimas tres décadas en materia de reformas en busca de una administración pública más eficaz, democrática y capaz.

IX. LA EVALUACIÓN EN MÉXICO: ORÍGENES, CARACTERÍSTICAS Y ¿RESULTADOS?

Claudia Maldonado Trujillo[1]

La evaluación es, conceptualmente, la identificación sistemática y cuidadosa del mérito o valor de la administración, los productos y resultados de las inter­vencio­nes gubernamentales, con la intención de influir en la acción práctica en el futuro.

EVERT VEDUNG (1997: 3)

INTRODUCCIÓN

Evaluar consiste en “señalar el valor de algo”, “estimar, apreciar o calcular [su] valor” (Real Academia Española, RAE, 2001).[2] La evaluación, entendida como la comparación de un objeto o atributo con un estándar, es una actividad intrínsecamente humana. Forma parte de procesos cognitivos elementales como la observación, la comparación y la utilización de rutinas mentales para la solución de problemas. Podemos hablar de evaluación, en este sentido básico, desde que los seres humanos fueron capaces de emitir juicios (valorar) en torno a disyuntivas clave para la supervivencia (Kaku, 2014). La evaluación, como sugiere Scriven (1996: 395), es al mismo tiempo una práctica muy antigua y una profesión muy nueva. Shadish y Luellen (2005) relatan, por ejemplo, la existencia de indicios de evaluación formal o institucional en el Antiguo Testamento y en China, hace más de 4 000 años.[3] Como señala Grob (2013: 7), “la evaluación formal, como profesión y función administrativa, es una aproximación disciplinaria y metodológica a esta actividad natural y de sentido común”, de ahí que varios autores se refieran a esta función como la misión externa de dotar de sentido (assisted sensemaking) en y a la administración pública (Mark et al., 2000). La evaluación formal, como función de la administración pública, es por supuesto mucho más reciente. La evaluación de políticas y programas es, en cierto sentido, el resultado de la articulación de la demanda por información sobre el desempeño gubernamental de la segunda mitad del siglo XX. Esta demanda, heredera natural de la ciencia de las políticas (Lasswell, 1951), es producto de la confluencia de diversos factores: la expansión del papel transformador del Estado (aumento de su responsabilidad instrumental), el auge y desarrollo de las ciencias sociales y la consolidación del pluralismo político. Al igual que la ciencia de las políticas, la experiencia norteamericana es un referente imprescindible en relación con el surgimiento de la evaluación como función pública y como profesión.

Durante los años sesenta y setenta, la llegada del Estado de bienestar avanzado conllevó la necesidad de fortalecer la capacidad del Estado para hacer política pública de manera proactiva a través de la modernización de su estructura política y administrativa; en ese proceso, la institucionalización y la utilización de la planeación, el manejo de información y la generación de capacidades de evaluación fueron vistas como instrumentales. El concepto de ciclo de políticas (formación, implementación y terminación) era sólo concebible con el loop cibernético de la evaluación (Wollmann, 2007: 401).

La evaluación es, en síntesis, una consecuencia directa del gobierno por políticas. La mayoría de los autores identifica el inicio de la evaluación de políticas con el surgimiento de los grandes programas federales en Estados Unidos (Gran Sociedad y Guerra contra la Pobreza de Lyndon B. Johnson). Sobre todo, se destaca el papel de los pesos y contrapesos del gobierno democrático en la generación de demandas de información sobre el desempeño gubernamental para la toma de decisiones legislativas, el control horizontal entre poderes (Weiss, 2015) y para ejercer presión en contra de la ampliación de la actividad social del Estado (Skocpol, 1992).

En la última década México ha asumido un liderazgo en el debate internacional en torno a la institucionaliza­ción de la evaluación de programas y políticas públicas (Pérez Yarahuán et al., 2015). De manera creciente, los orga­nis­mos internacionales y los gobiernos de diversos países –no sólo de América Latina– han promovido, emulado y adaptado la experiencia de México en la materia. La inclusión de México en el universo de buenas prácticas con reconocimiento internacional no es un asunto menor (Castro et al., 2009); la construcción institucional de un marco para la evaluación externa de los programas públicos y la generación de condiciones para que la información derivada del proceso de evaluación sea pública, creíble y periódica resultan notables por el momento, además del sistema político en el que han sido posibles (Maldonado, 2013). Este desarrollo, destacable en sí mismo, coincide con un viraje profundo en la agenda internacional de promoción del desarrollo (OCDE, 2013) y el resurgimiento de la agenda de aprendizaje sur-sur[4] (figura IX.1, p. 372). Esta agenda se caracteriza por un renovado énfasis en la orientación hacia los resultados, la evaluación para la rendición de cuentas y el aprendizaje y la búsqueda de apropiación y corresponsabilidad de los países en desarrollo en los procesos de cooperación internacional. Igualmente, coincide con una preocupación por la generación endógena de capacidades institucionales (Stevenson et al., 2002) para detonar mejoras en la efectividad de las políticas públicas y promover el buen gobierno (MacKay, 2007) materializados en transparencia, rendición de cuentas y, por supuesto, eficacia. Es en ese marco que la experiencia mexicana destaca como un “consenso improbable”[5] que ha generado grandes expectativas sobre el potencial transformador de la institucionalización de la evaluación: en primer lugar, se trata de un país en vías de desarrollo, lo que sugiere que este tipo de instituciones no son un bien superior,[6] sino que son compatibles con sistemas de bajo nivel de recaudación y fragilidad institucional, lo que aumenta el universo de países en los que dichas prácticas podrían replicarse. En segundo lugar, porque la agenda de la evaluación se erigió en un instrumento prometedor para combatir el clientelismo y la manipulación electoral de los programas sociales. Estas prácticas, como se sabe, están directamente asociadas a la ineficacia y regresividad histórica de las transferencias sociales en México (Scott, 2007; Maldonado, 2014) y, en general, en las democracias jóvenes con altos niveles de desigualdad (Gelbach y ­Pritchett, 1995). Por último, pero no al último, ha existido una estrategia consciente de posicionamiento internacional de México, con el objetivo de anclar la agenda doméstica de la evaluación y proteger dicha institucionalidad frente a presiones internas.[7]

En un periodo de sólo dos décadas, México logró construir una serie de instituciones, normas y rutinas organizacionales que aseguran que la evaluación de programas sea una fuente de información periódica, externa, pública y creíble sobre los atributos clave de los programas públicos (diseño, gestión y resultados). Sin embargo, es insuficiente para valorar el papel de la evaluación como política pública y su contribución efectiva a la modernización de la administración pública mexicana. En este texto se presenta una descripción analítica de dicha trayectoria y se plantea la idoneidad de una perspectiva de política pública –eminentemente instrumental– para el análisis de la evaluación en México: en la medida en que la evaluación y la gestión del desempeño no son fines en sí mismos, la institucionalización de normas y prácticas para realizarlos es insuficiente para valorar la evaluación como política pública y, por lo tanto, la función evaluativa como agente modernizador de la gestión pública. Aún no se cuenta con evidencia sólida para emitir juicios robustos en torno al cumplimiento de la misión transformadora de la evaluación en el proceso de las políticas y en la gestión de programas; en este texto se plantea un modelo desarrollado por Henry y Mark (2003) como punto de partida teórico-conceptual para entender y analizar empíricamente el vínculo entre la evaluación y la transformación de la administración pública (¿modernización?). Con ello se propone un cambio cualitativo en la discusión sobre la evaluación y el monitoreo en México (más allá de la institucionalización –entendida como regularidad, a secas– como fin en sí mismo) y se esboza una agenda de investigación empírica, en mi opinión muy necesaria, en torno a la evaluación como política pública.

El texto está divido en cuatro partes. En la primera se presenta un análisis del surgimiento de la política de evaluación en México con una perspectiva de economía política. Con esta mirada analítica pueden explicarse algunos de los vicios y aciertos –de origen– que han influido en la configuración actual del sistema de evaluación del desempeño. En la segunda sección se describen las principales características del marco institucional para la evaluación de programas en el país, destacando que muchas de sus características nucleares fueron producto de decisiones de coyuntura y de la convergencia de agendas institucionales diversas, y no de la articulación de una visión claramente definida sobre el papel de la evaluación en la gestión pública. En la tercera sección se presentan los parámetros básicos para evaluar la política de evaluación. En la cuarta sección se rescatan algunos hallazgos preliminares y se esboza una agenda de investigación empírica sobre el uso de la evaluación en México y su vínculo con la rendición de cuentas y la eficacia gubernamental.

ORÍGENES DE LA EVALUACIÓN EN MÉXICO: BLINDAJE DE POLÍTICAS

La evaluación se encuentra en el corazón de la constante tensión entre la necesidad de gobernar y la necesidad de desconfiar del gobierno.

E....

Índice

• PORTADA
• PORTADILLAS Y PÁGINA LEGAL
• ÍNDICE
• INTRODUCCIÓN. María del Carmen Pardo y Guillermo M. Cejudo
• I. LA INVESTIGACIÓN EN MÉXICO SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS. María del Carmen Pardo y Miguel Ángel Berber Cruz
• II. TRES DÉCADAS DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN MÉXICO. Guillermo M. Cejudo y María del Carmen Pardo
• EL NÚCLEO DURO DE LA ADMINISTRACIÓN
• III. ¿CAMBIOS EFICIENTES? REFORMA DE LAS REGLAS BUROCRÁTICAS EN MÉXICO, 1995-2012. Fernando Nieto Morales
• IV. ¿CONTROL INTERNO O LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN? HACIA UN VERDADERO CONTROL INTERNO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL MEXICANA. David Arellano Gault y Jesús Fidel Hernández Galicia
• V. LA GESTIÓN DE PERSONAL PÚBLICO EN MÉXICO: DEL SISTEMA DE BOTÍN A LA PROFESIONALIZACIÓN SIMULADA. José Luis Méndez
• EL PÉNDULO ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
• VI. PATRONES DE REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL FEDERALISMO MEXICANO: EL CASO DE LAS POLÍTICAS DE MONITOREO Y EVALUACIÓN. Juan C. Olmeda
• VII. ¿CÓMO SE GASTAN LAS TRANSFERENCIAS FEDERALES EN MÉXICO? LOS EFECTOS DE LA CAPACIDAD GUBERNAMENTAL SOBRE LA TRANSPARENCIA DEL GASTO FEDERALIZADO EN LOS GOBIERNOS ESTATALES (2010-2012). Laura Flamand
• CONSTRUCCIÓN DE UN RÉGIMEN DE RENDICIÓN DE CUENTAS
• VIII. POLÍTICA PÚBLICA DE RENDICIÓN DE CUENTAS PARA MÉXICO: UNA PROPUESTA NECESARIA. Mauricio Merino Huerta y Lourdes Morales Canales
• IX. LA EVALUACIÓN EN MÉXICO: ORÍGENES, CARACTERÍSTICAS Y ¿RESULTADOS?. Claudia Maldonado Trujillo
• X. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN PÚBLICA EN MÉXICO: EVOLUCIÓN Y DESAFÍOS. María Fernanda Somuano
• NUEVAS AUTONOMÍAS Y COORDINACIÓN
• XI. DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA A LA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL. LOS ÓRGANOS REGULADORES EN SU NUEVO ESCENARIO. José Roldán Xopa
• XII. ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y REFORMA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO. Mauricio I. Dussauge Laguna
• CONCLUSIONES. María del Carmen Pardo y Guillermo Cejudo
• COLOFÓN
• CONTRAPORTADA