IX. LA URGENCIA DE UNA POLÍTICA INTEGRAL DE EMPLEO EN MÉXICO[1] (2000-2013)
María Edith Pacheco
María Eugenia de la O
INTRODUCCIÓN
Actualmente la provisión de empleo para numerosos mexicanos es a toda luz insuficiente, este hecho los mantiene excluidos del desarrollo e inmersos en un universo de informalidad ocupacional, precariedad laboral y pobreza. Ante esta situación es necesario preguntarnos, ¿por qué los ciudadanos de este país no logran una integración plena al desarrollo mediante el acceso a empleos dignos?, ¿cuál tendencia han presentado las distintas acciones tomadas por el gobierno para atender la problemática del empleo?, ¿éstas han compensado la necesidad de ocupaciones en el país?
Cabe recordar que a casi 40 años de haberse emitido la Nueva Ley General de Población (1974), y de su posterior ratificación en abril de 2012, uno de sus principales objetivos aún no ha sido alcanzado: el de adecuar los programas de desarrollo económico y social a las necesidades de la dinámica de la población (artículo 3),[2] particularmente de empleo suficiente. Esta meta resulta indispensable ante la necesidad de aprovechar realmente el llamado “bono” o “momento” demográfico (Giorguli, 2009; Alba, 2009) debido a que hasta el momento, el requerimiento de generación de más de un millón de empleos anuales aún no se ha alcanzado.[3] Por ello, en este capítulo nos propusimos abordar de alguna manera la relación que guarda el desarrollo de la población con la política pública de empleo, enfatizando los programas que tuvieron lugar en el presente milenio y cuya característica ha sido su gran heterogeneidad y escasa creación de empleos directos, de calidad y estables.
Debido a la variedad de programas e iniciativas de fomento al empleo en las últimas décadas en el país, consideramos necesario analizar cómo operan dichos programas, así como evaluar su impacto para enfrentar el problema de falta de empleo. Se trata de reflexionar si el Estado mexicano cumple con la responsabilidad social de proporcionar bienestar a la población mediante la creación de ocupaciones suficientes. Para ello, en la primera parte de este capítulo reseñamos brevemente los antecedentes de las políticas de empleo activas en varios países, con el fin de entender los alcances y orientación de las políticas de empleo para el caso mexicano. En la segunda parte ofrecemos un breve recorrido sobre la política de empleo en México desde los años setenta del siglo pasado hasta el momento. Para ello, profundizamos en los Servicios de Vinculación de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) a través del Programa de Apoyo al Empleo y de las Acciones de Atención Emergentes; estos programas han sido los principales instrumentos de la política pública de empleo en el país. Con el fin de profundizar en éstos, en la tercera parte del capítulo diseñamos una línea de tiempo de once años (2001-2012) de acción de dichos programas, lo que permite observar su desempeño; además, incorporamos las evaluaciones realizadas por distintos organismos sobre la política de empleo. Concluimos el capítulo reflexionando acerca del impacto de la política pública de empleo sobre la población en México señalando cómo ésta se ha orientado básicamente a la intermediación en la búsqueda de empleo, más que en la mejora de las condiciones laborales y en la proveeduría de empleos directos, estables y suficientes.
LAS POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS DE EMPLEO: ANTECEDENTES INTERNACIONALES
Las políticas públicas de empleo suelen basarse en instrumentos macroeconómicos, que en teoría, influyen en la magnitud y composición del empleo. Ya sea como instrumentos compensatorios dirigidos a grupos vulnerables mediante la intervención directa en los mercados de trabajo para combatir el desempleo, o a través de estrategias para incrementar los salarios mediante la mejora de la calificación. Dichas políticas suelen clasificarse en activas y pasivas; los principales instrumentos de las políticas activas se basan en la capacitación, los servicios de vinculación laboral y la generación de empleo en forma directa o indirecta. Se trata de medidas adoptadas por los gobiernos para facilitar el ajuste de sus economías eliminando barreras para la movilidad laboral, que en algunos casos, se traducen en reformas laborales y la flexibilización del mercado de trabajo. En tanto, las políticas pasivas se implementan mediante programas dirigidos a la ayuda de grupos vulnerables, por ejemplo con la provisión de ingresos a trabajadores que perdieron su fuente de trabajo temporalmente. Lo que distingue a las políticas de empleo activas con respecto de las pasivas son sus fuentes de financiamiento; mientras que las políticas activas favorecen la participación del sector privado y aplican criterios de recuperación de costos para su financiamiento, en las políticas pasivas se recurre a políticas sociales financiadas a través del presupuesto público (Rodríguez y Cogco, 2009: 2-3).
Aclarado lo anterior, destacamos el hecho de que hace casi tres décadas la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) adoptó las políticas de empleo pasivas y activas, aunque la distinción entre ambas políticas no es tan clara en su implementación (Calmfors, 1994). En un principio, el propósito de las políticas pasivas fue afrontar el problema de desempleo en determinadas coyunturas y periodos de crisis económica, por lo que su carácter fue compensatorio ante la pérdida de renta derivada de la pérdida de empleo. Las medidas que se implementaron fueron asistenciales mediante becas y empleos de corta duración. En tanto las políticas activas fueron orientadas a fortalecer la ocupación plena mediante estrategias de formación y reinserción profesional para los individuos. En teoría, se buscaba lograr el equilibrio entre la demanda y la oferta de trabajo a corto, mediano y largo plazo, además de proteger las fuentes de trabajo ante situaciones de desempleo (Auer, Efendioğlu y Leschke, 2005: 7; Rodríguez, 2007; Rodríguez y Cogco, 2009).
Los países miembros de la ocde implementaron planes de política activa en los mercados de trabajo dando asistencia para la búsqueda de empleo mediante servicios de colocación, programas de capacitación, apoyo a la microempresa y al autoempleo, creación directa de empleo por parte del Estado y subsidios a empresas que emplean individuos desempleados (Auer, Efendioğlu y Leschke, 2005: 14). El desarrollo de estas políticas se puede dividir en tres grandes periodos. El primero data de 1950 a 1960, en un contexto de mercado de trabajo escaso en el que varios países desarrollaron políticas activas para proveer la formación de trabajadores calificados para una economía industrial en expansión. Es decir, el objetivo clave fue invertir en desarrollo del capital humano en una economía creciente. El segundo periodo se produjo a consecuencia de la crisis petrolera mundial entre 1973 y 1975, en donde las políticas activas se dieron en un contexto caracterizado por el desempleo. Y, el tercer periodo, tuvo lugar desde mediados de los años noventa, cuando las políticas activas se orientaron a facilitar el reingreso al mercado de trabajo de personas desempleadas o de aquellas que antes no se habían incorporado. Las herramientas adoptadas básicamente consistieron en iniciativas mixtas para reforzar incentivos y asistencia para la búsqueda de empleo (Auer, Efendioğlu y Leschke, 2005).
Se consideran países pioneros de las políticas activas a Suecia, Dinamarca, Alemania, Francia e Italia (Bonoli, 2010: 14-18). Aunque durante la existencia de la Comunidad Económica Europea en los años cincuenta y setenta del siglo pasado, se implementaron políticas activas de empleo en varios países comunitarios que contemplaron acciones tales como la jubilación anticipada, los programas de capacitación y el manejo del desempleo en sectores fuertemente reestructurados como el minero, el del acero y el del carbón. Se calcula que en 1970 se habían gastado casi 150 millones de dólares para cubrir el despido de 400 mil trabajadores provenientes de dichos sectores (Rodríguez, 2007: 70).
En la actualidad, los países miembros de la ahora Unión Europea comparten los principios de la política social de empleo y de desarrollo de recursos humanos, cuya meta es alcanzar un nivel de empleo elevado y duradero mediante acciones microeconómicas y macroeconómicas (Rodríguez, 2007: 71). En marzo de 2000, en el Consejo Europeo de Lisboa, la Unión Europea fijó como objetivo estratégico para 2010 conseguir condiciones de pleno empleo y cohesión interna. Fue así que a través de la European Employment Strategy, se buscó lograr 70% del nivel de empleo entre los países miembros de la Unión Europea e incrementar el número de mujeres trabajadoras en el mercado laboral hasta en un 60%. Un año más tarde, el Consejo Europeo de Estocolmo agregó un objetivo, ampliar el nivel de empleo de los trabajadores en edad avanzada hasta en un 50% (Riquelme, 2007: 12).
En este contexto, las políticas activas de empleo en la Unión Europea tuvieron como propósito corregir las desigualdades en el mercado de trabajo considerando los diferentes perfiles laborales. Para ello, se implementaron estrategias de intermediación entre la oferta y la demanda mediante programas de formación y prácticas laborales para los jóvenes, programas de calificación y recolocación para los adultos que perdieron sus empleos, promoción de empleo para colectivos con mayor dificultad de acceso al mercado laboral —como los desempleados de larga duración, las mujeres, los discapacitados, los inmigrantes, los jóvenes y las minorías étnicas—, además de favorecer políticas de autoempleo y financiamiento para la creación de empresas.
Las principales iniciativas comunitarias se instrumentaron a través de proyectos como EMPLEO o ADAPT, que engloban una serie de acciones para facilitar el acceso al empleo. Entre dichas acciones destacan los programas NOW de promoción de oportunidades para mujeres; Horizon para población discapacitada; YouthStart para la integración de los jóvenes al mercado laboral; e Integra, que promueve oportunidades para grupos marginales específicos (Auer, Efendioğlu y Leschke, 2005; Bucheli, 2005; Bonoli, 2010).
Actualmente, los países comunitarios que implementaron políticas activas de empleo lo hicieron de acuerdo con las necesidades de sus propios mercados laborales en España, por ejemplo, la política de empleo está a cargo del Servicio Público Estatal de Empleo (SEPE). Éste instrumenta programas para la formación de menores de 21 años a través de prácticas laborales, apoyo a las mujeres entre 45 y 55 años con contratos subsi...