México y su diáspora en Estados Unidos.

Las políticas de emigración desde 1848

Alexandra Délano

• Editorial: El Colegio de México
• Año: 2014
• ISBN:
  9786074627817
• Categoría: Social Sciences
• Categoría: Emigration & Immigration

Este estudio describe cómo las políticas del gobierno mexicano relacionadas con la emigración desde 1848 han estado determinadas por cambios en la relación bilateral MéxicoEstado Unidos y cómo la dinámica de esta relación ha influido de manera determinante en las estrategias mexicanas para relacionarse con la población migrante en Estados Unidos. Este análisis histórico y desde un enfoque de relaciones internacionales permite evaluar los objetivos implícitos y explícitos del reciente activismo del gobierno respecto a la protección de los derechos de los migrantes y la vinculación con la diáspora.

1. LOS INTERESES DEL ESTADO MEXICANO. UN ANÁLISIS EN VARIOS PLANOS

La idea de que no podemos tener una relación madura con Estados Unidos, de que ellos siempre se aprovecharán de nosotros, de que no puede ser una relación donde todos ganen significa que nosotros asumimos una actitud derrotista y no avanzamos. Seguimos menospreciándonos, a pesar de que somos uno de los países más importantes desde el punto de vista de nuestro tamaño, recursos y economía. Mientras sigamos alimentando tabúes y centrándonos en objetivos políticos inmediatos, no avanzaremos en temas como la migración.

ENRIQUE BERRUGA, subsecretario para América del Norte (2000-2003), entrevista personal, ciudad de México, 27 de abril de 2010.

La frontera común de 3 200 kilómetros entre México y Estados Unidos ha determinado la existencia de una relación bilateral excepcional entre los dos países, que están ligados por el comercio y la inversión, el turismo, la migración y los problemas comunes, como el tráfico de drogas y el deterioro ambiental, así como por vínculos culturales, sociales y familiares. En 2009, México fue el tercer socio comercial más importante de Estados Unidos después de Canadá y China. Estados Unidos es el principal mercado para las exportaciones de México y su principal proveedor de importaciones, con un volumen de facturación estimado de 305 000 millones de dólares en 2009.[1]

La mayor población estadunidense que vive en el extranjero se encuentra en México (las estimaciones son de entre 600 000 y un millón de estadunidenses) y el 98 por ciento de los migrantes mexicanos se encuentran en Estados Unidos, lo cual incluye 11.9 millones de migrantes mexicanos de primera generación. De estos últimos, aproximadamente seis millones son indocumentados y representan más de la mitad del número total de migrantes indocumentados en ese país (U.S. Census, 2010; Hoefer et al., 2011). Incluida la población residente de ascendencia mexicana, la población de 33.1 millones de origen mexicano que vive en Estados Unidos constituye el 63 por ciento de la creciente población hispana de 50.5 millones en el país (U.S. Census, 2009, 2010 y 2011; véase también Consejo Nacional de Población [Conapo], 2008a y 2008c). Parte de lo que hace de éste un caso único, en comparación con otras migraciones, es la magnitud de la población migrante, la extensión y la dinámica de la frontera común y el hecho de que la historia de la migración mexicana a Estados Unidos data de hace al menos 160 años.

La relación bilateral entre México y Estados Unidos ha sido descrita por lo general como una “relación especial”, aunque el concepto que cada país tiene del “trato especial” es diferente y ha evolucionado según los diferentes contextos (Meyer, 1985: 15). En general, la idea de una relación especial significa que, a pesar de la enorme asimetría entre los dos países, dada la posición geográfica estratégica de México y su importancia económica y política para Estados Unidos, a México le es posible mantener una “autonomía relativa” del gobierno estadunidense. Siempre y cuando sus actos no afecten a los principales objetivos de Estados Unidos y lo apoye en temas clave para sus intereses, México ha sido capaz de mantener cierto grado de independencia en sus políticas exteriores y nacionales (Ojeda, 1976a; Ronfeldt y Sereseres, 1983: 68). Históricamente, Estados Unidos ha entendido que esa autonomía era importante para México a fin de ayudar a los líderes mexicanos a “reafirmar su legitimidad interna mediante un discurso nacionalista” (Meyer, 2003a: 11). Consecuentemente, Estados Unidos apoyó por lo general a los gobernantes mexicanos una vez llegados al poder —aunque hubiese sido por medios antidemocráticos— y mantuvo una relación cordial con el régimen del Partido Revolucionario Institucional (PRI) desde 1929 hasta 2000 sin poner en tela de juicio sus prácticas autoritarias. Esa autonomía relativa y la no interferencia en los asuntos internos de México estaba garantizada, siempre que los gobiernos mexicanos mantuvieran la estabilidad económica y política en el país, dado que Estados Unidos no deseaba tener un vecino inestable, violento o no amistoso (Chabat, 1996: 152; Kaufman Purcell, 1997).

Aun cuando la magnitud de los conflictos y la cooperación, así como la dependencia e interdependencia entre México y Estados Unidos han variado en diferentes periodos, la asimetría de poder entre los dos países ha sido considerada como un factor determinante en el establecimiento de los límites y alcances de la política exterior mexicana. Muchos académicos estadunidenses y mexicanos discrepan sobre “el grado en que las asimetrías entre los dos países se traducen en un poder real de Estados Unidos sobre el gobierno mexicano” y sobre la manera en que ha variado con el tiempo (Vásquez y García y Griego, 1983: 9). Por ejemplo, Ronfeldt y Sereseres (1983: 85) explican que “la dependencia no es completamente un mito, pero, desde el punto de vista de las políticas, es limitada y negociable”, debido a que no conviene a los intereses de Estados Unidos perjudicar a México, pues ello significaría perjudicarse a sí mismo.[2]

Rico también expresa esa idea mediante el concepto de la paradoja del precipicio, el cual sugiere que Estados Unidos puede ejercer presiones sobre México para beneficiar sus propios intereses, pero nunca lo empujará “por el precipicio” a una situación crítica, económica o política, ya que ello también afectaría a sus intereses debido al alto grado de interdependencia y al abundante número de vínculos gubernamentales y no gubernamentales entre los dos países y las dos sociedades (Rico, 1986: 62). Así, aunque existe consenso respecto al hecho de que Estados Unidos tiene una considerable influencia sobre México debido a la estructura de poder, puede haber variaciones en la manera como se manifiesta la asimetría, según el contexto bilateral o internacional, o según cada tema en particular.

Pese a las salvedades mencionadas, la dependencia de México de las inversiones, el comercio, el turismo y la tecnología de Estados Unidos se ha reflejado en ciertas estrategias de política exterior con las que el gobierno mexicano ha tratado históricamente de proteger su posición vulnerable frente a Estados Unidos. Tradicionalmente, ello ha incluido la defensa del principio de política exterior de no intervención en interacciones con el gobierno y otros actores estadunidenses, la desvinculación o compartimentalización de los temas de la agenda bilateral asi como las negociaciones con el Poder Ejecutivo, y una posición acotada frente al cabildeo o el trabajo con el Congreso o con las instituciones de gobierno pertinentes.

LA RELACIÓN MÉXICO-ESTADOS UNIDOS Y LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS MEXICANAS

En el caso específico de la migración, a lo largo de la historia de los flujos migratorios entre México y Estados Unidos, la asimetría de poder económico y político entre los dos países ha determinado el hecho de que Estados Unidos haya podido obtener mano de obra mexicana barata, contratarla y disponer de ella de acuerdo con sus necesidades económicas y demográficas, sin tener que asumir altos costos cuando hay cambios en los flujos de la migración y sin tener que garantizar esos flujos por medio de cauces formales. Además, Estados Unidos posee más recursos y más capacidad para ajustarse a los cambios y alcanzar sus objetivos mediante políticas unilaterales. Cuando ha habido acuerdos formales, Estados Unidos siempre ha sido capaz de renegociar, violar las reglas o retirarse sin consecuencias graves, como lo ejemplifica la evolución del Programa Bracero durante el periodo de 1942 a 1964 (véase García y Griego, 1983a y 1990; Krasner, 1990).

México ha sido muy dependiente de la continuidad de los flujos migratorios —por cauces formales o informales— como válvula de escape para las presiones económicas y políticas y, más recientemente, como una fuente clave de ingresos para los receptores de remesas (1.8 millones de familias mexicanas recibieron remesas en 2006; Conapo, 2009).[3] Como resultado, México es vulnerable y sensible a los cambios de los flujos migratorios y al impacto de las políticas restrictivas de Estados Unidos. Consecuentemente, en general, los gobiernos mexicanos han tratado de mantener un statu quo relativamente desventajoso pero estable para garantizar la continuidad de los flujos migratorios y evitar entrar en negociaciones que podrían aumentar la vulnerabilidad del Estado en el largo plazo o provocar un conflicto con Estados Unidos. Hasta años recientes, esto se tradujo en una estrategia de desvinculación de temas y en el uso del discurso de la no intervención respecto a los temas migratorios en la agenda bilateral y a las relaciones con la población mexicana en Estados Unidos.

La estrategia de desvinculación significa que, por lo general, México ha preferido tratar los temas por separado en la agenda bilateral, pues considera que el hecho de vincularlos afectaría (o “contaminaría”) otras áreas prioritarias de la relación con Estados Unidos, particularmente en lo que respecta a la cooperación económica o el apoyo político; o que comprometería los intereses de México en otras áreas, como la posible vinculación con las negociaciones sobre el petróleo (como fue el caso cuando México rechazó la posible negociación de un programa de trabajadores temporales en 1974) o la cooperación en temas prioritarios (por ejemplo, cuando México acordó excluir la migración de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte [TLCAN] para facilitar la aprobación del tratado). Además, como resultado de los fallidos intentos bilaterales por administrar la migración, como las violaciones a las reglas establecidas para el Programa Bracero, México consideró que toda negociación resultaría desventajosa para su posición y no necesariamente garantizaría una mejor protección de los trabajadores migrantes. Mientras los flujos migratorios continuaran ininterrumpidamente, México tenía pocos incentivos para intentar una negociación con Estados Unidos mediante su vinculación con otros temas.

Esa situación se explica porque, por lo general, el actor que no puede administrar la migración cuando ese control es importante para su posición negociadora es el más vulnerable (García y Griego, 1989: 36). En ese caso, es poco común que el Estado de origen se encuentre en una posición negociadora fuerte, a menos que la migración esté vinculada con otro tema que el Estado receptor considere más importante, como fue el caso en 1942, en los comienzos del Programa Bracero;[4] sin embargo, la vinculación no siempre se considera conveniente. Como explica Rico, “se puede esperar que los países de origen estén interesados en vincular la política exterior como moderador de la política migratoria”, pero “no siempre se sienten cómodos con la idea de que haya una relación entre esas dos esferas” (1992: 270).

Por lo general, las teorías de la cooperación afirman que lanegociación y la vinculación de temas resulta favorable para la parte más débil y que, una vez que se establece un régimen en un área, es más fácil vincular los temas y extender el convenio original a nuevas áreas. De acuerdo con esas hipótesis, se esperaría que México y Estados Unidos cooperarían más extensamente en los temas relacionados con la migración después de haber firmado el TLCAN; sin embargo, incluso en los casos en que los gobiernos cooperan extensamente en algunos temas, hay pocas pruebas de su voluntad para vincular temas en áreas sensibles como la migración, la energía o la seguridad para obtener concesiones en otras áreas. Además, existen casos en los que la vinculación de temas puede dificultar más la cooperación (George, 1988). Por ejemplo, la vinculación de las negociaciones sobre el programa de trabajadores temporales y la cooperación en otros temas económicos y militares durante la segunda guerra mundial finalmente incrementó la dependencia de México de Estados Unidos; también lo hizo más vulnerable a los cambios de posición de Estados Unidos en ese tema (Craig, 1971). Como se analiza en el capítulo 5, una de las principales críticas en relación con el fracaso de las negociaciones de 2001 para un acuerdo migratorio entre los dos países es que México trató de vincular toda la agenda bilateral con el tema migratorio, además de darle mucho mayor prioridad (Baer, 2004). Aunque ha habido variaciones en la posición de México e intentos por vincular temas, la idea de que la desvinculación es una mejor estrategia para evitar que un tema sea “contaminado” por áreas problemáticas sigue siendo prominente en sus estrategias de política exterior, especialmente en lo que respecta a la migración.

Otra razón que explica la tradicional falta de iniciativa de México en relación con la administración bilateral de la migración se relaciona con las consideraciones del gobierno respecto a “los peligros asociados con la intervención en las políticas internas de Estados Unidos” (Rico, 1992: 268-269). El principio de no intervención ha sido uno de los principales ejes de la política exterior mexicana desde finales del siglo XIX.[5] Este principio, introducido formalmente por el presidente Venustiano Carranza en 1918, se basaba en la idea de que todo país debe respetar el principio de autodeterminación y no interferir en los asuntos internos de los otros. Tal posición reflejaba una parte de las lecciones de la historia decimonónica de México, que se caracterizó por varias intervenciones extranjeras que dificultaron la consolidación del Estado mexicano independiente y desembocaron en importantes pérdidas de territorio. Sin embargo, como lo explica Ojeda, no se trataba únicamente de una política basada en términos legalistas para defender al Estado mexicano o apoyar a otros países “romántica y filantrópicamente”, sino de un medio para que México lograra satisfacer sus propios intereses nacionales (Ojeda, 1974: 477).[6] Así, el principio ha sido interpretado y puesto en práctica con flexibilidad, según las diferentes circunstancias y el contexto internacional y nacional (Ojeda, 1976a; Chabat, 1986: 91; Heller, 2002; Covarrubias, 2006).

Por una parte, desde el punto de vista de las políticas migratorias, ello se reflejó en la relación de México con la comunidad mexicana en Estados Unidos y en las actividades de protección consular, al menos hasta finales de los años ochenta. A pesar de que México fomentó las relaciones con las organizaciones de las comunidades de migrantes y apoyó sus actividades desde mediados del siglo XIX, los consulados funcionaban con el mandato específico de no interferir en las políticas internas de Estados Unidos. Sus actividades incluían la expedición de documentos de viaje, funciones notariales y de registro civil, informar al gobierno mexicano sobre la situación política en el país o región asignados, promover la imagen de México y, en general, defender los intereses de los nacionales en el extranjero (González Gutiérrez, 1997: 49-50). En lo que respecta a la protección consular, esas actividades estaban “limitadas por el principio de que los consulados no debían poner en tela de juicio las normas legales —ni a las autoridades políticas locales de una jurisdicción en particular—” y debían “advertir a los braceros que evitaran enfrentamientos con la policía, los ...