CAPÍTULO 1
POLÍTICAS DE POBLACIÓN Y LOS MODELOS DE LA CIENCIA POLÍTICA
En este capítulo, se define el concepto de políticas de población y se le distingue del de política de población. Para ello, se establece una dialéctica entre las distintas referencias utilizadas. A partir de lo anterior, se determina el marco analítico de las políticas de población que serán estudiadas en el capítulo siguiente. Para ello, se comparan distintos enfoques analíticos aplicables al tema de las políticas de población en México. Se lleva a cabo una síntesis de la dinámica que tiene un sistema político y se ubican las políticas de población dentro de dicho sistema. El objetivo de este capítulo es que el lector conozca las herramientas analíticas y conceptuales que guían la primera parte del libro. Dentro de la herramienta analítica empleada se privilegia aquella que permite distinguir las capacidades que genera el Estado en el marco del conjunto de sus atribuciones ya que ello posibilita establecer el vínculo entre las proyecciones de población y las políticas de población.
1.1. EL CONCEPTO DE POLÍTICA DE POBLACIÓN
A pesar de que existe un consenso entre la División de Población de las Naciones Unidas (NU) y la Unión Internacional para el Estudio Científico de la Población (IUSSP, por sus siglas en inglés) sobre el significado de política poblacional, en general, cada autor aplica este concepto de distinta manera. En ese consenso se define la política de población como:
[...] el conjunto coherente de decisiones que conforma una estrategia racional adoptada por el sector público de acuerdo con las necesidades y aspiraciones de la colectividad para desarrollar, conservar y utilizar los recursos humanos que influyen sobre la migración y el crecimiento probable de la población, su distribución por edades, la constitución de la familia, la localización geográfica de los habitantes y la incorporación a la fuerza de trabajo y a la educación con el fin de facilitar los objetivos de desarrollo económico y social y asegurar la participación de la población en las responsabilidades y beneficios del progreso. Se distingue entre una política poblacionista, orientada a aumentar la población o acelerar su tasa de crecimiento o a evitar un real o potencial descenso de su crecimiento o un despoblamiento, de una política controlista cuyo propósito principal es el de controlar el crecimiento de la población o reducir su tasa de crecimiento. Se denominan natalistas o pronatalistas y antinatalistas las políticas que tienen como objetivo aumentar o reducir, respectivamente, la frecuencia de los nacimientos. Una política de población puede incluir también una política de distribución de la población cuyo propósito es influir en la distribución territorial de la población [sic].[1]
De acuerdo con esta definición, la política de población es un conjunto de decisiones que provienen del sector público, las cuales están en función de las necesidades y deseos de un cierto colectivo que puede ser la población misma, pero no necesariamente. El objetivo de dicha política es administrar los recursos humanos de tal modo que se alcancen los objetivos de desarrollo económico y social. Tal administración de recursos humanos está dirigida a incrementar, reducir o distribuir la población.
En esta misma dirección, Miró señala que una política de población es una política gubernamental que se halla integrada a la planificación para el desarrollo económico y social; la distingue de otras políticas públicas vinculadas con la planeación para el desarrollo en función de que una política de población tiene objetivos demográficos específicos como el tamaño, estructura, distribución y tasa de crecimiento.[2] Esta autora antepone el hecho de que la política demográfica está integrada a las estrategias nacionales de desarrollo económico y social y abona a la definición de NU-IUSSP en el sentido de que establece objetivos específicos sobre la administración de los recursos humanos de un país.
Otra definición encontrada en la literatura es la de Gérard, quien define las políticas de población como “un sistema de programas integrados que es elaborado e implantado por una entidad con poder de decisión y ejecución en ese terreno, con el fin explícito de orientar o de modificar el movimiento de la población en un sentido determinado”.[3] Aunque un poco más amplia, esta definición está en la misma sincronía que las dos anteriores.
Una de las definiciones de política de población más citada en la literatura es la de Urzúa, quien la define como “la adopción por un gobierno de un país de medidas deliberadamente orientadas a influir sobre una variable demográfica, ya sea como efecto principal de ellas o como efecto lateral previsto”.[4] Esta definición, a diferencia de las anteriores, incluye las medidas que modifican indirectamente la dinámica poblacional; con esta definición, serían políticas de población las siguientes: incrementar el nivel educativo, prohibición de fumar en ciertos lugares, la construcción de carreteras o unidades habitacionales, la generación de empleos, entre otras. A pesar de que muchas de estas medidas afectan en forma indirecta los niveles y tendencias de las variables demográficas, difícilmente se encontraría alguna de ellas que fue diseñada con el propósito de hacerlo. Por ello, con la definición de Urzúa casi todas las políticas públicas serían políticas de población ya que todas ellas, de una manera u otra, afectan a la demografía de un país. Un caso extremo sería, por ejemplo, el de una ofensiva militar; es muy difícil imaginar que una política de este tipo no incremente la mortalidad o disminuya la fecundidad o que dirija las migraciones.
Por otro lado, Rodríguez y Yocelevzky resaltan que la definición anterior no contempla las políticas por “omisión” o de laissez faire caracterizadas por un “dejar hacer” por parte del gobierno sin que se formulen planteamientos positivos o negativos acerca de un fenómeno en particular[5] — como en el caso de la migración— . Sin embargo, con este argumento surge la duda de si la omisión o el laissez faire son políticas o si en realidad se trata de actitudes (posturas) que el Estado adopta ante ciertas problemáticas específicas. Esto conlleva a la necesidad de definir, en primer lugar, el concepto de “política” con base en los conceptos desarrollados desde la ciencia política.
Al igual que los demógrafos, muy pocos politólogos han estudiado las políticas de población. Una excepción es Theodore Lowi quien, en un estudio donde propone un marco analítico para explicar las políticas de población dentro del sistema político de Estados Unidos, señala que, para definir claramente el concepto de política de población, en primer lugar se requiere precisar el término “política”. Para Lowi, “una política es una propuesta general, realizada por alguna autoridad gubernamental con la intención de influir en el comportamiento [demográfico] de los ciudadanos por medio del uso de sanciones positivas y negativas”.[6] Según el autor, tanto las decisiones, como un problema específico y la descripción de las actividades de un oficial público, constituyen los datos con los que es posible determinar una política, pero no son políticas. De acuerdo con Lowi, una política debe contener: 1) una expresión oficial de intenciones concerniente a conductas deseables o indeseables, 2) una provisión de incentivos (positivos o negativos), y 3) cierta provisión de medios para implementar las intenciones y aplicar las sanciones.[7] Para hacer más claro y entendible el concepto, Lowi propone intercambiar la noción de política de población por la de políticas de población. Para Lowi, una política de población es una declaratoria muy amplia de sentimientos que, en el mejor de los casos, sólo sirve como respaldo de propuestas específicas para diversas políticas de población.[8] Por ejemplo, a finales de la década de 1970, en algunos países en desarrollo se estableció la meta de alcanzar una tasa nula de crecimiento poblacional para el año 2000.[9] Como tal, esta meta es sólo una expresión muy general de sentimientos o deseos; para alcanzarla, cada país elaboró un conjunto de políticas específicas, por lo regular centradas en la disminución de la fecundidad. Lowi advierte que la creación de una comisión, departamento u oficina encargada de los asuntos demográficos, no es una política; más bien, se trata de una pseudo-política (al menos hasta que dicha entidad genere por sí misma ciertas políticas).
Las definiciones anteriores tienen muchos puntos en común: la política de población proviene del gobierno de un Estado, tiene como objetivo modificar —o mantener— el tamaño, estructura, distribución y tasa de cre...