¿Misión imposible? Adaptación y gestión del riesgo climático en México.

Experiencias desde los estados de Quintana Roo y Yucatán

Emily Wilkinson; Fernando Aragón-Durand

• Editorial: El Colegio de México
• Año: 2019
• ISBN de la versión impresa: 9786076289228
• ISBN del libro electrónico: 9786075642659
• Categoría: History
• Categoría: Mexican History

Nuestro país es vulnerable a eventos naturales extremos que se verán intensificados con el cambio climático. El impacto social, económico y ambiental de lluvias muy abundantes, inundaciones y sequías, así como de la elevación del nivel del mar se siente en nuestro territorio de manera amplia y recurrente, sin dejar de mencionar el riesgo que representan fenómenos geofísicos como el reciente sismo que causó tanto sufrimiento y pérdidas cuantiosas. Los autores de este libro subrayan la importancia de la gestión del riesgo de desastres para México y argumentan que la descentralización es la clave para mejorar las respuestas en el plano local. Estudios de caso de la península de Yucatán ilustran el desarrollo de esta propuesta. El lector encontrará aquí una oportuna contribución al conocimiento de las dimensiones socio-políticas de la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático por parte de los gobiernos locales.

CAPÍTULO 1
UN MARCO CONCEPTUAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

1.1 Introducción

En los 20 años posteriores a la primera cumbre de Río, en 1992, los desastres relacionados con las amenazas ambientales afectaron a 4 400 millones de personas, causaron 1.3 millones de muertes y US$2 billones de daños a nivel mundial (UNISDR, 2012). Estas pérdidas por desastres están siendo amplificadas por el cambio climático, en virtud de incrementos en la magnitud, intensidad y frecuencia de las amenazas relacionadas con el clima. Se estima que en países pobres del sur de Asia y África subsahariana habrá entre 12 y 17 millones de personas adicionales viviendo con menos de US$2 por día, como resultado del cambio climático y de eventos hidrometeorológicos extremos.1

Los desastres y los peligros climáticos representan amenazas importantes para el desarrollo y para los intentos globales orientados a reducir la pobreza; asimismo, arrojan a la indigencia a un gran número de hogares vulnerables y marginados, que anteriormente estaban por encima de la línea de la pobreza (Clarke y Reid, 2013). Los desastres afectan en forma desproporcionada a los pobres y vulnerables, en especial a las mujeres, los niños, los ancianos y aquellos que se están recuperando del impacto de conflictos. Muy a menudo, son aquellos que viven al margen de la sociedad, sin mecanismos adecuados de supervivencia (ahorros, seguros, redes de seguridad social, familia, etc.), quienes son más vulnerables a los impactos de desastres y tienen mayor probabilidad de caer en la pobreza. Por ejemplo, estudios de caso realizados en Dar es Salaam, Yakarta, Ciudad de México y São Paulo mostraron que los que vivían en asentamientos informales eran más vulnerables a los riesgos relacionados con el clima (Banco Mundial, 2011).

Las amenazas ambientales también plantearon limitaciones sustanciales al desarrollo económico. A corto plazo, dañan y destruyen propiedades, activos —incluidos cultivos—, ganado y capital natural, como bosques, infraestructura y medios de subsistencia (Ranger y Surminski, 2013). También interrumpen la actividad económica, y en países de bajos ingresos, es probable que el impacto dure más tiempo, ya que es menos probable que cuenten con reservas financieras, redes de seguridad social y mecanismos de seguros para ayudar a las comunidades a reconstruirse y recuperarse rápidamente (Hoeppe y Gurenko, 2006). En las comunidades más pobres, esta recuperación es más lenta y el costo de la rehabilitación tiende a desviar recursos que pudieran dedicarse a inversiones más productivas (Hallegatte et al., 2007).

El creciente impacto de los desastres en los países desarrollados y en desarrollo, junto con el incremento de la probabilidad de eventos hidrometeorológicos más intensos y recurrentes en el futuro, ha atraído la atención de los responsables de formular políticas en todo el mundo. Políticas, planes, regulaciones y estructuras organizacionales se han desarrollado para abordar el riesgo de desastres con diversos grados de éxito. La siguiente sección resume estos diferentes enfoques e instrumentos, denominados colectivamente gestión del riesgo de desastres (GRD).

1.2 Riesgo de desastre y gestión de riesgo de desastre

El Secretariado de la ONU para la Reducción de Desastres (UNISDR por sus siglas en inglés) define el riesgo de desastre como “las posibles pérdidas por desastres, en vidas, estado de salud, medios de subsistencia, activos y servicios, que podrían ocurrirle a una comunidad o sociedad en particular durante un determinado periodo futuro”.2 Esta definición refleja el concepto de desastres como el resultado de condiciones de riesgo continuamente presentes. Además, el riesgo de desastre puede considerarse en términos de dos aspectos temporales: riesgo existente y riesgo nuevo de aparición futura. En el primer caso, ya existen factores de riesgo y la amenaza ambiental transforma este riesgo latente en pérdida y daño. Se considera que ocurrió un desastre cuando se cruza el umbral de la capacidad de hacerle frente. En el segundo caso, los factores de riesgo aún no están presentes, pero los procesos de desarrollo y sociales, como la migración y el crecimiento urbano, pueden ser construidos agregando al riesgo almacenado ya existente, o generando nuevos escenarios en el mismo lugar o en otros distintos.3

La gestión del riesgo de desastres se define de diferentes maneras por distintos actores, pero en términos generales se refiere a un conjunto de estrategias, políticas, planes y convenios institucionales dirigidos a disminuir los impactos adversos de las amenazas y la probabilidad de ocurrencia de desastres. La GRD comprende tres enfoques principales: reducción de riesgos, preparación y respuesta ante emergencias y transferencia del riesgo. En el primer caso, la reducción del riesgo se compone de políticas, estrategias, instrumentos/acciones e instituciones/estructuras que intentan reducir o eliminar de forma correctiva el riesgo existente o controlar la creación de riesgos futuros. Por tales medios, se espera que los desastres se puedan evitar o reducir en forma significativa. Los tipos de estrategias e instrumentos utilizados incluyen soluciones de ingeniería y actividades normativas o promocionales relacionadas con el uso de la tierra, la organización territorial, la planificación ambiental, la reducción de la pobreza, el fortalecimiento de los medios de subsistencia, el desarrollo de capacidades y la educación.

Si bien los principios de reducción del riesgo se asocian normalmente con las medidas ex ante, que reducen las probabilidades o la magnitud de los impactos del evento, se pueden aplicar principios y medidas similares después de que hayan ocurrido los desastres. Los procesos de rehabilitación y recuperación pueden usar la información del riesgo para limitarlo en el futuro. Incluso los impactos potenciales del cambio climático pueden tomarse en cuenta en los procesos de recuperación, utilizando modelos climáticos y escenarios para toma de decisiones sobre dónde ubicar la infraestructura y qué tan resistentes necesitarán ser las construcciones.

La preparación para emergencias y las medidas de respuesta no reducen los factores de riesgo existentes, sino que anticipan y controlan el nivel de impacto y brindan rehabilitación y recuperación. Existe una noción explícita y realista de que no todos los factores de riesgo pueden controlarse y que la pérdida o el desastre a cierto nivel son casi siempre inevitables. Estos factores de “riesgo residual”, o la posibilidad de que ocurra un evento de muy baja frecuencia, se pueden gestionar mejor por medio de actividades de preparación, tales como sistemas de alerta temprana y planes de emergencia; mecanismos de respuesta a urgencias y desastres, y planes de rehabilitación y reconstrucción. Estas medidas han constituido la respuesta dominante a las calamidades en muchos países y también lo han sido en el caso de México, como veremos más adelante.

Los mecanismos de transferencia del riesgo se utilizan para ayudar a financiar la recuperación y la respuesta, desde seguros y bonos de desastre hasta fondos de solidaridad social. El seguro puede proporcionar seguridad económica a las poblaciones frente a las sequías, las inundaciones, los ciclones tropicales y otros fenómenos meteorológicos extremos. En el financiamiento de riesgos, el Estado se queda con riesgos de alcance medio, para poder compensar pérdidas y daños en infraestructura y bienes públicos; entre tanto, los mecanismos de reaseguro transfieren el riesgo catastrófico y de clima a los mercados internacionales para garantizar la disponibilidad de fondos públicos. El Plan de Acción de Bali (2007) enfatizó la importancia de considerar los mecanismos de transferencia de riesgos como una forma de abordar la pérdida y el daño de los efectos del cambio climático. Sin embargo, existe un debate en curso sobre la medida en que el seguro contra el riesgo relacionado con el clima es una estrategia financiera factible para la adaptación al cambio climático, dado que los pobres no pueden permitirse los esquemas de seguros privados.

La gestión del riesgo de desastres se refiere a un conjunto de actividades coordinadas y guiadas por el sector público, pero que deben lograrse con la plena participación del sector privado y la sociedad civil. Los niveles en los que esto se puede lograr incluyen los ámbitos nacional, regional, local y comunitario, y pueden estar estructurados de acuerdo con los sectores sociales y económicos o con las regiones o territorios administrativos, funcionales o ecológicos. Este libro se enfoca principalmente en los roles y responsabilidades de los gobiernos subnacionales y en la organización de las actividades de GRD en los estados y municipios de México. Sin embargo, es importante recordar que una GRD efectiva requiere un enfoque integrado en el que el gobierno local sea sólo uno de los actores. Los gobiernos nacionales, las legislaturas, las comunidades y las empresas del sector privado desempeñan un papel clave y deben estar bien articulados y coordinados.

1.3 Gestión del riesgo de desastres en la política internacional

A pesar de las crecientes pérdidas ocasionadas por los desastres, la comunidad internacional ha comprometido muy pocos recursos para GRD a lo largo de los años. De 1990 a 2010, se gastaron más de US$3 billones en ayuda al desarrollo, pero sólo US$106.7 miles de millones en desastres, y de este total, sólo 13% (US$13.5 miles de millones) se gastaron en prevención y preparación para desastres, en comparación con US$69.9 miles de millones en respuesta a emergencias y US$23.3 mil millones en reconstrucción (Kellett et al., 2013). Sin un aumento importante de la inversión para reducir los riesgos actuales y futuros, es probable que el gasto en auxilio y reconstrucción se vuelva insostenible. Afortunadamente, la GRD se encuentra presente de manera firme en la agenda de política internacional debido a la magnitud de las pérdidas por desastres y en particular al impacto de los desastres en el crecimiento económico en tiempos de recesión (véase la tabla 1). Este fue uno de los ocho temas presentados en la agenda de Rio+20, se discutió en la reunión del G-20 en 2012 en México y se menciona cada vez más como un aspecto a abordar dentro del marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) post-2015 (Mitchell, 2012).

También en las negociaciones sobre cambio climático se mencionaron los desastres como una preocupación genuina para muchos gobiernos y la GRD fue el tema del “Informe especial sobre gestión de riesgos de eventos extremos y desastres para avanzar en la adaptación al cambio climático” (IPCC, 2012) por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), que destacó los vínculos entre los desastres, el cambio climático, la pobreza y la gobernanza débil (IPCC, 2012). El clima y los desastres relacionados con éste, también se consideran un tema importante en varios capítulos del Quinto Informe de Evaluación del Grupo de Trabajo II del IPCC (2014), a saber, en el capítulo 8 sobre “Áreas urbanas” (Revi et al., 2014), donde la gestión del riesgo de desastres se concibe como una forma de fomentar la adaptación para las comunidades urbanas vulnerables.

Las consultas sobre el “Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres” (2015) también revelaron un apoyo considerable a los enfoques integrados del desarrollo, y el Marco destaca las medidas para gestionar los recursos ambientales, reducir los niveles actuales de riesgo de desastres y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, para evitar la ...

Índice

• Portada
• Prólogo
• Introducción
• Capítulo 1. Un marco conceptual para la gestión del riesgo de desastres
• Capítulo 2. Descentralización y reforma de la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático en México
• Capítulo 3. Gestión del riesgo de desastres en Quintana Roo y Yucatán
• Capítulo 4. El futuro de la gestión del riesgo climático en el nivel local
• Siglas y acrónimos
• Prologue
• Introduction
• Chapter 1. A conceptual framework for disaster risk management
• Chapter 2. Decentralisation and reform of disaster risk management and climate change in Mexico
• Chapter 3. Disaster risk management in Quintana Roo and Yucatan
• Chapter 4. The future of local-level climate risk management
• Abbreviations and acronyms
• Referencias