El páramo reformista

Un ensayo pesimista sobre la posibilidad de reformar al Perú

Eduardo Dargent

• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Año: 2021
• Edición: 1
• ISBN del libro electrónico:
  9786123176549
• Categoría: Sciences sociales
• Categoría: Sociologie

El propósito de El páramo reformista es entender qué nos hace resistentes al cambio. Si asumimos esta dificultad, quizás comprendamos por qué toda reforma debe ser sostenida y evaluada de manera permanente. Antes de creer en una transformación súbita y radical o pensar que solo se trata de reemplazar a quienes gobiernan, el autor busca convencernos de que este proceso es un camino cuesta arriba, en el cual es mucho más fácil fracasar que tener éxito. Este diagnóstico pesimista no es un llamado al cinismo o al quietismo, todo lo contrario: quiere contribuir con la construcción de una demanda ciudadana por reformas, darle urgencia y realismo a este reto.

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El reto de reformar
un Estado débil

Dos recetas reformistas muy comunes en la discusión pública en el país son la que propone el cambio constitucional o legal y la que resalta la necesidad de una educación en valores. Ambas recetas nos dan aportes importantes para un esfuerzo reformista, pero tienen serios límites y discutirlos me sirve para explicar mejor la magnitud del reto de hacer reformas profundas. En particular, estas versiones no reconocen la enorme resistencia al cambio ni ponderan por qué el Estado es central para vincular los objetivos que promueven ambas recetas: tener mejores leyes y una ciudadanía que demanda un mejor gobierno.

Estas recetas no solo son imprecisas, sino que construyen una imagen del cambio como algo más sencillo de lo que en realidad es. Dejan la idea de que, si hiciéramos ciertos cambios relativamente sensatos, las cosas comenzarían a ir bastante mejor. No avanzar en esa dirección termina siendo un tema de ceguera, inmadurez, corrupción u otras razones similares. Cuestión de voluntad, «buenas» personas y medidas correctas. Algo de eso hay, obvio. Pero no es, ni de lejos, el meollo del asunto. La primera receta es casi como sacar manzanas del barril para meter nuevas creyendo que no se pudrirán. Sin reformar al Estado para implementar leyes y políticas estos cambios serán insuficientes. La segunda receta se presenta como la manera efectiva, real, de curar la madera del barril, pero sin cambios en el Estado y en otras dimensiones estos valores seguirán siendo simbólicos, ajenos a la realidad.

Lo que hay, más bien, son enormes obstáculos que hacen muy difícil reformar y construir mejores instituciones para el desarrollo. Reformar es un tema de poder, se requieren procesos de cambio profundos y sostenidos que puedan afectar intereses de los beneficiados por el statu quo. Para resaltar la necesidad de ver las reformas como algo más profundo y lo que implicaría realmente conseguir una madera distinta, discuto algunas de las políticas y reformas que un país de ingreso medio deberá adoptar para mejorar su bienestar, así como las herramientas limitadas que tiene para lograrlo. El reformador peruano tendrá un reto doble al momento de realizar dichas reformas: mejorar al Estado y, a la par, conducir políticas. Esta comprensión de la dificultad de una reforma efectiva ayudará a resaltar en el siguiente capítulo los límites de tres actores insuficientes para enfrentar el reto.

Comencemos por la primera receta, cambiar leyes. Equiparar reformas con la adopción de nuevas y «buenas» leyes es una mirada muy formal sobre lo que es el cambio institucional. Se suele asociar cambiar leyes con un cambio institucional, adoptar «buenas» instituciones. Los políticos suelen centrarse en ello al predicar su compromiso por el cambio, pues permite tener algo que mostrar. Suena bien y sin duda el éxito de la receta radica en que tiene algo de cierto: cambiar leyes es parte de un proceso de reforma. El problema es que esta suele ser una frase vacía a pesar de la buena voluntad de sus predicadores. Porque luego, al señalar cómo se construyen esas buenas instituciones, con frecuencia sus proponentes indican el equivalente a sacar manzanas. Como discutimos en un trabajo escrito con Paula Muñoz, esta receta asume que las nuevas normas sí tendrán efectos positivos a diferencia de sus predecesoras8. Es decir, nuevas manzanas saludables que contagiarán al resto.

Por supuesto que puede ayudar en algo cambiar leyes. Una reforma se apoya en cambios normativos. Y hay leyes que responderán mejor a determinados contextos que otras, no es irrelevante qué normas se adoptan en una reforma. Nadie duda, tampoco, que, en el mediano plazo, las normas y políticas pueden contribuir a sostener y proteger tanto a las nuevas políticas como a las organizaciones estatales que dirigen y promueven las reformas. De hecho, estas protecciones legales ayudan a aterrizar los cambios y construir ciertas garantías para su continuidad. Pero la cuestión es bastante más complicada de lo que reconocen quienes ven el cambio institucional de esta manera formalista. El poder, la resistencia al cambio, se suele dejar de lado o se minimiza.

Para lograr mejoras se requieren cambios que sean capaces de afectar poderes muy asentados en la sociedad, sean políticos, económicos o ilegales. Poderes sobre los que se sostienen las instituciones existentes; poderes que median y «traducen» las reglas escritas/formales para que operen de acuerdo a sus intereses o para que sean meras reglas simbólicas, sin efecto real. Las nuevas reglas privilegiadas por los reformadores formalistas muy probablemente seguirán operando igual si no hay otros poderes que las apliquen como se desea. Se importan leyes y políticas con el convencimiento de que tendrán el mismo «buen» funcionamiento que en países de altos ingresos, con lo que se pierde de vista que el contexto es muy distinto y que es altamente probable que no se cumplirán9.

La experiencia acumulada en países de bajos ingresos o ingresos medios muestra que poco cambiará si las nuevas leyes tampoco se cumplen. En países como el Perú hay una gran brecha de implementación entre lo que dicen las leyes y políticas públicas y lo que realmente se cumple10. Con frecuencia se asume que las nuevas leyes son mejores que las anteriores por los efectos observados en otros países. No obstante, lo que distinguimos como un problema de la ley es, en realidad, un problema de fondo, más profundo, que volverá una y otra vez sea cual sea la legislación que se adopte. Construir instituciones, como espero convencerlos, es mucho más que aprobar leyes, anunciar reformas o adoptar un nuevo modelo administrativo del Estado.

Para entender lo limitado de la receta legalista hay que ampliar nuestra comprensión de lo que son las instituciones. Por «instituciones» debemos entender algo mucho más amplio que las reglas formales. Alejandro Portes define las instituciones como el «conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de los roles en organizaciones sociales como la familia, la escuela y demás áreas institucionalmente estructuradas de la vida organizacional: la política, la economía, la religión, las comunicaciones y la información, y el ocio»11. Así, en su definición incluye reglas informales que regulan en forma real y efectiva las distintas relaciones de nuestra vida en comunidad.

Como indicaba antes, dichas instituciones informales se sostienen, se hacen respetar, por su relación con el poder en una sociedad. Estas instituciones son funcionales a una serie de actores que se benefician con el statu quo, que saben jugar dentro de él y, por tanto, resistirán reformas que intenten cambiar aquello que los favorece o lo que ya ven como normal. En contextos en los que el Estado es débil y las leyes no se aplican, será muy difícil regular a estos actores. A ellos volveremos en el tercer capítulo del trabajo. Pero no solo hablamos de actores corruptos y de las reglas informales que los favorecen. Como veremos en el siguiente capítulo, con frecuencia las ventajas de las que gozan los beneficiarios de estas instituciones serán racionalizadas como adecuadas para todos; nuestro interés hace que confundamos el bienestar particular con el bien común. Así, asumen que las reglas que los favorecen son en realidad buenas para todos; por tanto, eventualmente, favorecerán a la sociedad.

Así, con mucha frecuencia, las nuevas leyes se terminan adaptando al entorno para que todo siga igual, se «traducen» desde una realidad de poder asentada. Se pueden establecer reglas de control, de transparencia, pero los actores encontrarán formas de saltárselas y evadirlas. Un ejemplo muy interesante e ilustrativo de un libro de Jaime De Althaus aterriza la idea: la policía ha intentado de diversas maneras controlar el robo de combustible por parte de sus oficiales: control en el dispendio, control de kilometraje, tarjetas de pago personalizadas, mejores sistemas administrativos. Pero siempre hay una forma de darle vuelta al sistema, como muestran las sucesivas estrategias de los fiscalizados para saltar los nuevos controles y seguir robando12. Un cambio real implica todo un sistema efectivo de control, capaz de regular en forma constante y cotidiana hasta que la situación sea controlada; luego debe seguir vigilando. Y aquí no estoy mencionando procesos más profundos de formación y bienestar del personal. El barril, entonces, resiste bien a los cambios de reglas y a los intentos de reforma. Cambios de fondo, como veremos, requieren procesos continuos y sostenidos de actores estatales que los implementen y actores sociales que los vigilen. Sin organizaciones que puedan balancear ese poder, romper esas resistencias y reaccionar con flexibilidad ante las nuevas formas de incu...

Índice

• Contenido
• Presentación
• Agradecimientos
• Introducción. El barril y las manzanas
• 1. El reto de reformarun Estado débil
• 2. Tres actores insuficientes
• 3. Del vladivideo al codinome. O un barril que se defiende
• Conclusión. Coaliciones de reforma y demanda ciudadana
• Referencias