Impuestos justos para el Chile que viene

Diagnósticos y desafíos tributarios para un nuevo pacto fiscal

Jorge Atria, Cristóbal Otero, Cristóbal Otero

• Editorial: FCEChile
• Año: 2021
• ISBN:
  9789562892421
• Categoría: Economics
• Categoría: Economic History

Este es un libro fascinante sobre desigualdad e impuestos en Chile. Es un trabajo colectivo que considera autores que proveen una mirada fresca y experta para abordar estos temas. Chile es uno de los países más desiguales del mundo, en parte por la injusticia de su sistema tributario y por el legado de la dictadura de Pinochet. En tiempos en que el país está repensando su contrato social y sus leyes fundamentales, este es un libro muy oportuno y una lectura obligada para la ciudadanía.Thomas Piketty, Profesor Escuela de Economía de París y Autor de El Capital en el Siglo XXILos impuestos son uno de los temas políticos —e incluso filosóficos—más importantes que enfrentamos como ciudadanos. Este innovador libro es una preciada pieza de información sobre impuestos y desigualdad en Chile, ofrece un análisis riguroso de los principales cambios tributarios que han ocurrido en el último siglo, y como tal representa una contribución fundamental al debate público que perdurará por muchos años en Chile y América Latina.Gabriel Zucman, Profesor Universidad de California en Berkeley

SEGUNDA PARTE
ASPECTOS HISTÓRICOS Y DE ECONOMÍA POLÍTICA

CAPÍTULO VI

SOCIOLOGÍA FISCAL DE CHILE, 1932–1973: ¿ESTADO DE COMPROMISO?

José Tomás Labarca y Andrés Biehl

EL ESTALLIDO SOCIAL de octubre de 2019 y el proceso constituyente inauguran un tiempo abundante en preguntas en torno al futuro del país y sus instituciones. En este contexto, el aporte de la sociología fiscal es recordarnos que las preguntas sobre qué país queremos y cómo lo construimos están vinculadas por el proceso fiscal. Las finanzas públicas poseen una dimensión social que excede sus funciones recaudatoria y redistributiva: constituyen uno de los principales vínculos entre Estado y sociedad, y estructuran esfuerzos públicos y privados que dan forma a una idea de sociedad. Las finanzas públicas pueden ser utilizadas para manejar la demanda agregada, crear capacidad productiva, ahorrar e invertir, transformar la estructura económica, disminuir la desigualdad y liberar recursos físicos que la comunidad desee emplear para fines específicos. A su vez, los impuestos están en el centro de las responsabilidades ciudadanas y los sacrificios compartidos, delineando la relación entre los ciudadanos. Por estos motivos, el estudio de la historia y sociología de las finanzas públicas es una vía privilegiada para identificar las fuerzas que determinan “el destino de las naciones” y quiénes o qué intereses “ponen la maquinaria del Estado en movimiento y hablan a través de él”.¹

Partiendo de la premisa de que estudiar el pasado puede iluminar la magnitud del desafío presente, este capítulo analiza la política fiscal chilena desde 1932 a 1973. El alcance temporal del análisis está dado por una influyente literatura que interpreta estas décadas como una época de consenso nacional en torno al modelo de desarrollo: el denominado estado de compromiso. Argumentamos que esa caracterización es incompleta, toda vez que ignora los procesos que dieron forma a una política económica que estuvo lejos de ser consensuada y coherentemente implementada. El desequilibrio fiscal crónico y la persistente sensación de crisis que caracterizaron a estas décadas muestran los límites de dicho concepto.

Pero descartar la tesis del compromiso nos enfrenta a un problema histórico. Skocpol distingue entre investigación orientada a problemas e investigación impulsada por la teoría.² En este capítulo apostamos por la primera estrategia, dirigida a entender o hacer sentido de un patrón histórico determinado. Mientras diversos estudios de sociología fiscal sugieren que las crisis o la amenaza de crisis producen transformaciones institucionales, el desfinanciamiento estatal y la percepción de crisis fiscal de 1932-1973 no causaron una reforma fiscal mayor que rediseñara el sistema tributario, introdujera mecanismos contra la evasión, consolidara nuevos impuestos permanentes o fortaleciera capacidades burocráticas y administrativas. Ello pese a que la amenaza y necesidad de reforma integral fue un tema recurrente. Interpretar este patrón histórico, proponemos, requiere dar relevancia analítica a los procesos e instituciones a través de los cuales se definió la política fiscal; la manera en que ocurrió la toma de decisiones. Nuestro análisis identifica dos mecanismos que, entre otros, distendieron y prolongaron los problemas de la política fiscal: la contradicción entre objetivos y rendimiento real del presupuesto —que denominamos hipocresía institucional del sistema presupuestario— y el continuo aumento de tasas de impuesto para mantener la recaudación real —que denominamos distorsión del sistema tributario.

Nuestra diferencia con la tesis del compromiso no es solo interpretativa. Se relaciona también con el tipo de evidencia utilizada. En parte porque la tesis del compromiso se basa principalmente en el análisis de discursos políticos, es posible afirmar que amplifica los discursos y aspiraciones de algunos actores históricos, especialmente ligados a la centroizquierda. En este capítulo analizamos estadísticas históricas, el entorno legal e institucional, debates parlamentarios y documentos técnicos de autoridades y asesores para identificar y contextualizar el diagnóstico, la deliberación y toma de decisiones en torno a la política tributaria. El proceso presupuestario y la estructura tributaria operaron como mecanismos de distensión y perpetuación del conflicto distributivo, alterando continuamente los objetivos del debate fiscal.

1. CHILE 1932–1973: ¿ESTADO DE COMPROMISO?

Comúnmente, la literatura interpreta el periodo 1932-1973 a partir de la noción de estado de compromiso.³ Existen buenas razones para ello en los hechos y en los discursos de algunos actores. La gran depresión de los años 30, el terremoto de 1939 y el comienzo de la Segunda Guerra Mundial parecían terreno propicio para construir consensos. A criterio de algunas autoridades, la colaboración de los diferentes sectores sociales y políticos era fundamental para resistir influencias depresivas externas y apuntalar una estrategia de industrialización y mejora de las condiciones de vida. Para el Frente Popular, coalición de centroizquierda que llegó al gobierno en 1938, era crucial realizar una “labor de conjunto, con la colaboración de todas las fuerzas activas de la nación”.⁴ Esto se vio formalmente reflejado en la composición del consejo directivo de CORFO,⁵ donde estaban representados el Estado y las más importantes organizaciones patronales y de trabajadores —“los principales organismos directivos de la producción nacional”.⁶ Estos esfuerzos marcaron el inicio de una épica discursiva de sacrificios compartidos en función de beneficios colectivos futuros.

Esta épica parece ser la fuente principal de las interpretaciones que ponen acento en el compromiso, la cooperación y el consenso nacional. Durante estas décadas habría existido un consenso multiclasista y multipartidista en torno a la política económica, reflejado en “la aceptación del rol del estado como árbitro de la pugna distributiva”.⁷ El Estado de compromiso habría sido la expresión de un consenso político y social en torno a la necesidad de industrializar la economía y aumentar el estándar de vida de la población a partir de un rol activo del estado; un “modelo de desarrollo que a todos parecía convenir”.⁸ Dicho modelo de desarrollo se habría caracterizado por la industrialización y la “creciente injerencia del Estado” en la economía y la sociedad.⁹ Como “eje del proyecto nacional” y a partir de la “concurrencia de intereses” de grupos muy diversos, el Estado habría configurado un verdadero “proyecto nacional... en pos de una idea común de país”.¹⁰ En síntesis, en 1932-73 habría existido una alineación de ideas, intereses e instituciones en torno a una estrategia de desarrollo estatista.

Pero en general, los acuerdos no fueron más allá de establecer los principales objetivos de la política económica: diversificar la economía y elevar el estándar de vida. Por ejemplo, con el objetivo de promover una estrategia económica consensuada, en 1946 el gobierno creó el Consejo Nacional de Economía, cuya composición sería, también, corporativista. El Consejo debía coordinar y orientar la política económica para impulsar una estrategia integral de desarrollo; debía ser el órgano central de planificación.¹¹ Esto implicaba, entre otras cosas, diseñar un plan de reforma tributaria que simplificara el sistema, introdujera mayor progresividad y fortaleciera la fiscalización. En la práctica, sin embargo, el Consejo tuvo poco más que existencia legal. La política económica no contó con una base fiscal sólida que le diera estabilidad y continuidad temporal.

La tesis del compromiso se sostiene, implícita o explícitamente, en el supuesto de que Estado y mercado se contraponen. La sociología fiscal parte del hecho empírico opuesto: en el capitalismo la actividad económica privada y el sector estatal son dos caras de un mismo proceso social.¹² No es posible entender históricamente el origen y desarrollo del capitalismo sin considerarlo en diálogo con el origen y desarrollo del Estado moderno. Estado y mercado no son esferas esencialmente contrapuestas y mutuamente excluyentes; más Estado no equivale necesariamente a menos mercado, y viceversa. Por el contrario, son dos entidades que se co-constituyen en un proceso de permanente y fluctuante interpenetración. De lo anterior se sigue que la posibilidad de que el Estado no intervenga en el libre funcionamiento de los mercados es utópica. La expansión del mercado involucra regulación estatal y muchas veces es promovida por el estado. Incluso cuando no lo desea, el Estado crea y destruye industrias, modifica la forma en que estas se configuran e interrelacionan, y ofrece una estructura de incentivos para la actividad económica. Esto invita a pensar las formas que puede asumir la relación entre Estado y mercado, más que su mera oposición.

Seguir esa intuición implica retroceder un paso. En vez de explicar el compromiso debemos preguntarnos: ¿existió el Estado de compromiso? Dos indicadores permiten revisar dicha tesis: el estado de las finanzas públ...