Mejora regulatoria

Análisis de impacto normativo

Karina Montes, Luis Ferney Moreno

• Editorial: Universidad Externado
• Año: 2022
• ISBN del libro electrónico: 9789587907728
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Derechos civiles en la legislación

Este libro tiene como propósito dar a conocer el análisis de impacto normativo, también llamado análisis de impacto regulatorio, como uno de los elementos de la mejora regulatoria, desde una perspectiva interdisciplinaria de la economía y del derecho público. Es decir, se pretende explicar cómo procede la aplicación del análisis de impacto normativo para la toma de decisiones de esta naturaleza por parte de quienes tienen esta potestad en el Estado.

SEGUNDA PARTE

II. ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO: DISEÑO DE LA NORMA

A. Ciclo de gobernanza regulatoria

Para emprender un AIN es imprescindible contar con una metodología ordenada que, paso a paso, nos guíe a la evaluación de la situación que merece –o no– una acción regulatoria. Para ello, el ciclo de gobernanza regulatoria (OECD, 2011) representa de manera gráfica el proceso de producción normativa, su implementación y su posterior evaluación, todo enmarcado en instrumentos de política regulatoria definidos.

Se observa la importancia de la identificación del problema que impulsa la intervención pública como disparador del proceso de política pública, para luego iniciar con el diseño, implementación y posterior monitoreo y evaluación de la regulación; todo ello contextualizado con consulta pública, coordinación institucional, cooperación y comunicación.

Cabe destacar que para los fines del alcance del AIN, los componentes esenciales involucran las etapas 2, 3 y 4 del ciclo de gobernanza regulatoria.

B. Etapas: antes y después de la emisión de la norma

Si bien el ciclo de gobernanza regulatoria nos muestra las etapas que son necesarias tanto cuando se emite una normativa como cuando se persigue su cumplimiento y se evalúa si logró alcanzar los resultados esperados, es importante diferenciar y detallar los componentes que se incluyen antes de la toma de decisión –en el diseño normativo– y también posteriormente, para verificar su implementación y comprobar si se están logrando los resultados esperados.

Esquema 1
Etapas y componentes del AIN*

* Supuesto: Este esquema incluye la etapa de toma de decisión en el entendido de que la alternativa elegida es regular.

1. Antes de la emisión de la norma: diseño normativo

Los responsables de elaborar la propuesta de intervención seguirán estos pasos antes de la toma de decisión:

- Identificación del problema, con el fin de orientar la decisión de intervención pública, se debe describir y analizar la situación que está afectando o poniendo en riesgo el bienestar.

- Formulación de objetivos: el regulador debe tener claridad qué espera lograr ante la problemática evidenciada.

- Análisis de alternativas: se deben plasmar todas las alternativas posibles para lograr los objetivos planteados.

- Evaluación de impactos: cada alternativa debe ser evaluada en función de los costos que se generarán, así como de los beneficios esperados. Así mismo, conocer el impacto jurídico que las propuestas puedan tener, en caso de aprobarse. El resultado final de esta etapa es justamente información comparativa para conocer qué alternativa es la mejor para poder enfrentar la problemática.

Se recomienda que en toda esta fase exista participación ciudadana de los interesados, para poder tener la mayor cantidad de información que enriquezca la toma de decisión.

2. Toma de decisión: elaboración y aprobación normativa

Teniendo toda la información señalada en el numeral precedente, es posible tomar una decisión de intervención pública donde una de las opciones puede ser la normativa; en dicha circunstancia, seguimos adelante con el siguiente paso:

Formulación normativa: con el resultado de la etapa anterior, estamos listos para redactar y sustentar la normativa propuesta. Esta etapa incluye comúnmente la participación ciudadana, y culmina con la aprobación y puesta en vigencia de la alternativa elegida.

3. Después de la emisión de la norma: implementación, cumplimiento y evaluación ex post

Implementación y verificación del cumplimiento de la regulación. La normativa ha sido aprobada, es momento de realizar todo aquello que le corresponde al Estado, así como de velar por que los sujetos regulados hayan comprendido las nuevas disposiciones aprobadas y estas sean aplicadas.

Evaluación ex post. Transcurrido un tiempo de aprobada la norma es momento de tener respuestas sobre si estamos logrando solucionar el problema identificado en la etapa i del AIN.

Cabe destacar que todos estos pasos asumen un supuesto importante, que culminado el paso 4, la alternativa elegida fue intervenir, e intervenir mediante una fórmula normativa. Sin embargo, recordemos que estamos en un ejercicio de análisis de diversas propuestas y una opción siempre presente puede ser no intervenir, por lo cual se resalta que en todos los casos no necesariamente llegaremos a transcurrir por la totalidad de los pasos descritos. Para ello es importante conocer que estos pasos son secuenciales y necesariamente dependen de un proceso lógico.

Esquema 2
Secuencia de etapas de un AIN

En el siguiente capítulo procederemos a desarrollar cada una de las etapas del análisis de impacto normativo.

C. Diseño normativo

En este capítulo se procede a explicar, paso a paso, las mejores prácticas para desarrollar cada componente de la etapa de diseño normativo.

1. Por qué se activa la iniciativa para el diseño normativo

Se activa porque se pueden presentar unos hechos que dan cuenta de la necesidad de intervenir por aparición de un problema, o porque una norma superior ordena un desarrollo normativo para resolver un problema o porque se puede presentar una orden judicial o incluso por el resultado de una evaluación ex post de normas vigentes. La iniciativa de regular puede ser activada por los mismos órganos del Estado o por solicitud de los particulares.

2. Identificación del problema

Los problemas son situaciones que afectan –o afectarán– de manera negativa a un determinado grupo de la sociedad: familias, empresas o al mismo gobierno. El sustento de una intervención pública a través de la normativa o regulación debe procurar, en su diseño, delimitar y enfocar su alcance en contribuir a resolver el problema actual o potencial, evitando generar cargas excesivas para familias, empresas o el mismo gobierno.

A diferencia de políticas públicas sobre las que versan situaciones negativas amplias, como pobreza, desnutrición, reducción de niveles de competitividad, entre otros, para el diseño de una regulación el problema puede ser más específico o acotarse, debido a que usualmente la normatividad genera reglamentos, lineamientos, protocolos que crean, extinguen o modifican derechos, obligaciones, procesos, trámites, y el alcance es distinto, debido a que es posible que exista regulación complementaria que esté en implementación –o que busque atacar la misma situación.

Es común que ante un problema encontrado la respuesta práctica del gobierno sea modificar la normativa –independientemente del rango o nivel de la regulación– en un intento de “solucionar” la situación actual aprobando una modificación o derogando simplemente aquellas disposiciones que a juicio experto generaron el impacto negativo. Estas decisiones, que pueden ser muy bien intencionadas, no necesariamente cuentan con un análisis de la magnitud del problema y no se basan en evidencia.

En el marco del AIN el desarrollo de este primer componente es fundamental, debido a que dependiendo cómo se formule el problema se conducirán las posibles alternativas de solución y los recursos que se invertirán para tal fin; por ello la recomendación es siempre invertir recursos en este primer momento, teniendo en cuenta que una definición errónea del problema puede tener impactos negativos inconmensurables (Government of Republic of Moldova, 2009).

Las fuentes de información para identificar un problema son diversas, y los enfoques también pueden cambiar, sobre todo si nos encontramos ante situaciones de alta complejidad, alcance, gravedad y permanencia. Sin embargo, para evitar enfrentar situaciones no advertidas adecuadamente es importante analizar y definir el contexto actual sobre el cual se busca intervenir, el cual es equivalente a la formación de la línea de base.

Para contextualizar adecuadamente el problema y tener clara la situación actual se recomienda seguir los siguientes pasos:

- evaluar los síntomas del problema;

- realizar un análisis de su justificación;

- definir y analizar las causas y los efectos del problema;

- confirmar la existencia de un problema: ¿qué pasa si no intervenimos?

- identificar los actores y sus intereses.

A continuación se explica y desarrolla cada uno de los pasos propuestos:

a. Evaluar los síntomas del problema

Antes de tener un problema debidamente identificado es común que aparezcan síntomas que podremos reconocer, los cuales nos alertarán respecto de condiciones desventajosas o riesgosas que se presentan y pueden ser advertidas tanto por el grupo poblacional potencialmente afectado como a través del análisis de datos que reflejen tendencias negativas o riesgosas.

Estos síntomas o advertencias pueden proyectarse a través del estudio de indicadores o el seguimiento de información clave respecto de un objetivo de interés del órgano encargado de emitir la norma o regulación. Usualmente este tipo de síntomas contribuye a la prevención, debido a que los grupos de interés aún no han advertido o dimensionado de manera integral la situación negativa.

Por otro lado, pueden existir síntomas visibles producto de denuncias o quejas de grupos interesados en determinado contexto, lo cual reflejaría un escenario donde al Estado le corresponde intervenir. Ante ello, se recomienda realizar un análisis preliminar o contar con criterios que permitan validar o contrastar la información con evidencia adicional que permita confirmar los supuestos alertados.

Esquema 3
Ejemplos de tipos de síntomas

Antes de tomar una decisión e indicar que dichos síntomas reflejan el contexto o problema que debemos enfrentar es momento de analizarlos en el contexto que corresponde. El diagnóstico es la parte más importante del análisis, dado que a partir de este momento podre...

Índice

• CUBIERTA
• PORTADILLA
• PORTADA
• CRÉDITOS
• CONTENIDO
• INTRODUCCIÓN
• PRIMERA PARTE
• SEGUNDA PARTE
• TERCERA PARTE
• BIBLIOGRAFÍA