La crisis de las AFP: poder y malestar previsional

Francisco Durand, Julián Cárdenas, Emilio Salcedo

• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Año: 2022
• ISBN del libro electrónico: 9786123177195
• Edición: 1
• Categoría: Derecho
• Categoría: Negocios en general

El sistema privado de pensiones, una de las grandes reformas neoliberales de la década de 1990, se encuentra en crisis. Las causas son varias y este libro las explora en el mayor detalle posible, analizando la trayectoria de las AFP desde su fundación en 1992 hasta el período marcado por la pandemia COVID-19. Lo hace estudiando el creciente poder económico y político de las AFP y sus cambiantes relaciones con el Estado, los partidos políticos y los pensionistas. El tema de qué hacer con las AFP sigue vigente en la medida en que han perdido confianza y crecen las demandas por transformar todo el sistema de pensiones, donde el Estado sea el ente rector y limite el rol de las AFP. Urge una reforma integral que reintroduzca el principio solidario abandonado en 1992 y asegure por la vía privada y estatal el objetivo de una vejez digna. Este libro aporta al entendimiento de la crisis de las AFP desde un punto de vista que va más allá de lo técnico-legal, incorporando un análisis realista del poder y de la influencia de las AFP, el grupo de interés más poderoso del país, para resistir los cambios. Su lectura sirve para entender la trayectoria y las posibilidades futuras del sistema de pensiones privado de las AFP.

Capítulo 1.
La reforma del sistema de pensiones: del estatismo al privatismo

A comienzos de los años 1990, durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), se cambió el paradigma previsional estatal por uno mixto, donde el «pilar privado» constituyó la principal innovación. Perú fue el segundo país del mundo —después de Chile e inspirado por él— en privatizar las pensiones y sumarse a una tendencia internacional de reformas neoliberales de mercado. Los promotores prometían una «vejez digna», una «vejez con esperanza», ante «el fracaso» de los sistemas estatales, agobiados en ese momento por la terrible crisis recesivo-inflacionaria de la década de 1980.

Los cambios fueron profundos, pero no totales. A diferencia de Chile, el reformado sistema peruano contaba todavía con un pilar estatal (Organismo Nacional de Pensiones - ONP), lo que genera una situación de competencia con el SPP. Esa fue una decisión política, tal como el hecho de que la reforma previsional fue aprobada como decreto ley, sin diálogo social ni sustento técnico. Fue preparada, en coordinación con los inversionistas futuros, en un Ministerio de Economía y Finanzas - MEF dirigido por tecnócratas y fortalecido por las reformas de mercado externamente recomendadas. Por lo tanto, es necesario introducir las variables políticas y los juegos de poder para entender tanto el origen como el desarrollo del SPP.

Desde ese ángulo de mira, planteamos la hipótesis de que esta gran reforma fue resultado de las influencias de los organismos financieros internacionales (OFI) y el poder financiero internacional privado que, abrazando la ideología neoliberal, presentaban la privatización como una mejor alternativa para el pensionista ante la crisis fiscal del Estado peruano de comienzos de los 1990 que lo deslegitimaba.

El Banco Mundial (1994) —el principal auspiciador— sostenía que la privatización permitía asegurar una pensión digna para contar con un «envejecimiento sin crisis», debido a estar asegurada por la eficiencia del sector privado y la superación de los problemas fiscales e institucionales que plagaban al Estado. Además, afirmaban que tenía un beneficio complementario al incentivar el mercado de capitales nacional.

Luego de un debate —que se inició apenas Fujimori tomó el poder —, la reforma previsional fue prácticamente silenciada con el cierre del Congreso a partir del golpe presidencial de abril de 1992. La reforma, por tanto, nació en un contexto de supresión del «diálogo social», es decir, sin buscar consenso, debido a que los afectados (pensionistas) y los interesados (expertos, instituciones estatales, sindicatos) no pudieron participar en la toma de decisiones.

En esa situación de concentración autoritaria de poderes, el Ejecutivo impuso un nuevo sistema previsional mediante un decreto ley. En este contexto, las élites del poder nacionales e internacionales diseñaron la reforma según su visión y sus intereses.

Cabe hacer un breve análisis comparativo. La reforma peruana fue bastante similar a la reforma del gobierno de Pinochet en Chile de 1982 e imitó muchos de sus aspectos, pero con algunas diferencias importantes, pues el Perú mantuvo una pensión estatal. La comparación permite explicar por qué. A diferencia de Pinochet, su émulo Fujimori estaba en una situación más precaria y no podía ignorar las presiones del Instituto Peruano de Seguridad Social - IPSS ni las expectativas de los pensionistas que preferían el sistema estatal. En ese clima y en ese suelo creció el árbol de la reforma privatizadora de pensiones, acompañada por un pilar estatal contributivo —ONP— que representaba una competencia que debían neutralizar para que el pensionista optara por el SPP. Para ello, se requería ayuda del Estado. Como se puede apreciar, tanto el origen de la reforma como su trayectoria estuvieron marcados por factores y situaciones de poder (influencias, intereses), incluyendo el debate técnico de cómo diseñarla de manera coherente o cómo mejorarla una vez creada1.

En este trabajo optamos por llenar este vacío y superar la visión económica y técnica de la reforma. Usamos un enfoque de poder, lo que nos lleva a remarcar un hecho central que escapa a muchas de las evaluaciones técnicas y económicas para explicar la trayectoria —y limitaciones— del SPP. Nos referimos a una serie de cambios en la estructura del poder económico y modificaciones institucionales que fueron producto de la reforma —o, mejor dicho, de las fuerzas que la impulsaron tanto política como técnicamente, con predominio de lo primero—.

Apenas se supo de la intención de privatizar las pensiones, se generó un gran interés entre los inversionistas financieros internacionales y nacionales, los futuros administradores de las pensiones privatizadas. Una vez aprobada la reforma —y gracias a ella— nació un nuevo grupo de poder económico (las AFP) y se generó una serie de cambios. Este nuevo grupo de presión contaba con un poder estructural creciente a medida que acumulaba más fondos de los pensionistas: tenía poderosos aliados (los grandes medios de comunicación de masas, partidos y líderes «pro libre mercado»), operaba con un nuevo organismo regulatorio (la Supervisora del Fondo de Pensiones Privados) y se organizaba en un nuevo gremio empresarial (la Asociación de AFP - AAFP). La reforma modificó, por tanto, la estructura misma de poder al fortalecer el capital financiero privado y modificar el sistema de representación de intereses.

Sobre estos cambios, y tomando en cuenta la trayectoria de las AFP y del sistema previsional (cómo creció este árbol), cabe preguntarse:

1. ¿Cómo se originó este cambio?
2. ¿Qué tipo de sistema pensionario se originó y cómo ello determinó un camino (path dependency)?
3. ¿Por qué se mantuvo el pilar estatal junto a uno privado para los trabajadores formales, pero sin un pilar social universal fuerte?
4. ¿Cuán grande y creciente fue el poder estructural de las AFP?
5. ¿Cuán importantes fueron sus inversiones en el mercado para las grandes empresas, las empresas más rentables y el Estado?
6. ¿Qué dinámica política se desató a partir de la constitución de este nuevo grupo de poder cuando se organizó gremialmente y actuó para ejercer influencia?
7. ¿Cómo fueron reaccionando los pensionistas y sus defensores? ¿Qué efectividad política tuvieron y en qué contextos aumentó su efectividad?
8. ¿Cuál es el estado del SPP al año 2020? ¿Qué méritos y limitaciones muestra?
9. ¿Cuál es el efecto de las reformas introducidas en la pandemia en las AFP? ¿Cómo reaccionaron y hasta qué punto las moderaron las AFP y sus aliados en este contexto inusual?

Para responder a estas preguntas —aunque solo sea tentativamente, dadas las limitaciones de tiempo y recursos—, empezamos presentando el marco teórico-metodológico.

Nos apoyamos en dos enfoques teóricos: (i) la teoría del poder de negocios o business power aplicada a las corporaciones financieras modernas, y (ii) la teoría de captura del Estado por las corporaciones. Metodológicamente, utilizamos al «análisis de trazado de procesos» sobre la base de la identificación de los principales actores, operando en una coyuntura determinada que obliga a introducir cambios en el SPP. En cuanto a la forma de identificar y sopesar el poder estructural, político y social de las AFP, recurrimos al análisis de redes. Esa metodología también se usa para estudiar las propuestas de ley del Congreso con respecto al sistema pensionario e identificar a los actores parlamentarios.

Teoría del poder empresarial

Para entender la proyección de grandes empresas —como las AFP— a la política, nos apoyamos en dos escuelas. La primera especifica los factores y circunstancias que hacen de la corporación moderna un actor con múltiples poderes, presencia económica y capacidades políticas e ideológicas que se despliegan en todos los niveles: global, nacional y local. La segunda explica las circunstancias que facilitan la proyección de las corporaciones con ventaja en el Estado —y los mecanismos para capturarlo— al punto de «dictar» o «comprar» leyes, vetarlas, o moldearlas cuando no las logran vetar. Ambas teorías se refuerzan al tomar en cuenta la ascendencia y el peso del poder financiero internacional, de los cuales las AFP forman parte.

Empezamos con la teoría del poder de negocios (business power) para entender a las AFP como un poder fáctico. Esta teoría sostiene que, tanto en el ámbito global como en el nacional, las corporaciones se han convertido en un actor de enorme y creciente influencia. Esta mayor influencia es resultado de su poder estructural (económico o de mercado), del uso repetido de un poder instrumental (político, que puede ejercerse individual, sectorial o colectivamente), y del desarrollo de un poder discursivo ligado al instrumental que presenta a las corporaciones privadas como un actor indispensable para el crecimiento eficiente, honesto, de probado éxito y «buen ciudadano»); es decir, legítimo (Fuchs & Lederer, 2007; Fairfield, 2010).

Este poder tridimensional (estructural, instrumental y discursivo) hace que las corporaciones globales, continentales y nacionales (según sus áreas de influencia) puedan proyectarse de tal manera a la política (estatal, partidaria y gremial) que logren influir en la dirección y manejo, no solo en los estados nacionales, sino incluso en organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) (Fuchs, 2007). Esta influencia les permite contar con sistemas legales, reformas económicas, privilegios y ventajas para mantener o expandir su poder —así como defenderse mejor cuando se intentan reformas—, prevaleciendo sobre otros actores.

Al ser las AFP parte del ascendente poder financiero por concentrar e invertir tan grandes fondos, y al contar con redes económicas y sociales (interlocking directorates, redes sociales elitistas), poseen un poder particularmente fuerte, multidimensional, creciente y notorio. Esta condición la define como un poder fáctico, un actor permanente e influyente en la economía y la política que el Estado y la sociedad civil debe necesariamente tener en cuenta.

El gran poder de las AFP —cabe remarcar— será mayor mientras más crezca y se concentre. Esta «ley del poder» es propia de la manera en que opera el capitalismo en los países que adoptan el SPP —y del propio sistema capitalista, de las llamadas «democracias de mercado»—, en tanto los fondos crecen a medida que aumenta el número de aportantes y, gracias a ello, se traduce obligadamente en una importante compra de acciones y valores.

Ciertamente, los poderes corporativos privados pueden operar con más facilidad según el contexto institucional donde actúen —además de decidir qué mecanismos de influencia usar, según su experiencia les indique—, al manejarse en un determinado sistema político.

Captura económica del Estado

La teoría de la captura económica del Estado sostiene que el poder corporativo es mayor, no solo por la concentración económica, sino porque este actor opera con más facilidad y ventaja, a medida que los sistemas políticos sean más porosos (penetrables) y corruptos (comprables), cuando el Estado recurre a formas decretistas de dictado de políticas económicas, con funcionarios o congresistas dispuestos a relacionarse con el gran poder económico, a lo que se añade la existencia de sociedades civiles débiles y poco organizadas (Omelyanchuk, 2001; Fuentes-Knight, 2016).

Esta situación contextual e institucional crea una gran desigualdad política (de acceso e influencia), condiciones se dan en países como América Latina y Europa Central. Precisamente fue en estas dos regiones donde se desarrollaron sin mayor debate social los SPP, en un contexto de fuertes influencias externas de los promot...

Índice

• Siglas y acrónimos
• Introducción
• Primera parte. Origen y desarrollo de las AFP y el Sistema Privado de Pensiones
• Capítulo 1. La reforma del sistema de pensiones: del estatismo al privatismo
• Capítulo 2. El árbol torcido
• Capítulo 3. Las AFP: acumulación de poder e influencia
• Segunda parte. Poder, redes y juegos políticos de las AFP durante la pandemia
• Capítulo 4. El poder estructural de las AFP
• Capítulo 5. Las redes de poder de las AFP
• Capítulo 6. La coyuntura pandémica y la crisis de las AFP
• Capítulo 7. Reflexiones finales
• Bibliografía