Balance, reforma y perspectivas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) en su décimo aniversario

José Luis Benavides, Hugo Alberto Marín Hernández, Luz Mónica Herrera Zapata, Laura Daniela González Rozo, Carolina Deik Acostamadiedo, Héctor Santaella Quintero, Juan Gabriel Rojas López, Paula Robledo Silva, César Yaruro Ortega, María Cecilia M'Causland Sánchez, Juan Carlos Expósito Vélez, Juan Ca

• Editorial: Universidad Externado
• Año: 2022
• ISBN:
  9789587908190
• Categoría: Diritto
• Categoría: Diritto amministrativo

La conmemoración del décimo aniversario de la promulgación de la Ley 1437 de 2011 representa una oportunidad inmejorable para realizar un balance sobre cómo ha sido el proceso de implementación de esta norma, y un inventario de cuáles han sido los principales frutos y problemas que ha originado su aplicación. A pesar del continuismo que se advierte en su texto respecto de las líneas fundamentales de la regulación legal anterior en el tratamiento dado a las actuaciones y decisiones administrativas y jurisdiccionales que disciplina, su aplicación a lo largo de estos diez años permite evidenciar algunas novedades, mutaciones y particularidades que ameritan su reconstrucción y examen detallado. A lo largo de sus doce capítulos, este texto expone y analiza las principales líneas de evolución y las problemáticas fundamentales aparejadas a la puesta en vigor de las normas de la Ley 1437 de 2011 y de su re-forma por la Ley 2080 de 2021, y pone sobre la mesa la necesidad de introducir ajustes o correctivos a los institutos o mecanismos regulados por el legislador en dichos estatutos, así como a las líneas jurisprudenciales acuñadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional con ocasión de la aplicación de estas disposiciones. Un aporte desde la academia, encaminado a abrir debates clave para impulsar el progreso y consolidación de nuestro derecho administrativo, así como para el fortalecimiento del Estado democrático de derecho en Colombia.

SEGUNDA PARTE
REFLEXIONES SOBRE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON OCASIÓN DEL DÉCIMO ANIVERSARIO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO CUARTO
EL PRECEDENTE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y SU APLICACIóN EN EL TIEMPO

CAROLINA DEIK ACOSTAMEDIEDO^*

Resumen. Este artículo tiene como finalidad reivindicar el papel del precedente como fuente principal del derecho en el ordenamiento jurídico colombiano y como forma de garantizar los principios que deben regir un Estado social de derecho: la igualdad, la confianza legítima, la seguridad jurídica y un orden justo. Pretende, también, insistir en la diferencia entre las figuras de ‘precedente’ y ‘jurisprudencia’, así como ahondar en la necesidad de (i) mejorar la definición o clasificación de los precedentes que dictan las altas cortes, incluido el Consejo de Estado, y (ii) establecer reglas para su aplicación en el tiempo a la luz del artículo 230 de la Constitución, la Ley 1437 de 2011 y la Ley 2080 de 2021.

Palabras clave: precedente, jurisprudencia, altas cortes, fuentes del derecho y aplicación en el tiempo.

Abstract. The purpose of this article is to vindicate the role of precedents as the main source of law in the Colombian legal system and as a way to guarantee the principles of Colombia’s Social Rule of Law: equality, legitimate confidence, legal security and justice. It also insists on the difference between the figures of ‘precedent’ and ‘jurisprudence’; and analyses the need to (i) improve the definition or classification of precedents issued by the High Courts, including the Council of State, and (ii) establish rules for their application over time in light of Article 230 of the Constitution, Law 1437 of 2011 and Law 2080 of 2021.

Keywords: Precedent, jurisprudence, High Courts, sources of law and application over time.

INTRODUCCIÓN

Para comprender el estado actual de nuestro sistema de fuentes del derecho y, en particular, la autoridad que se les reconoce a los precedentes dictados por las altas cortes (incluidas las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado), es necesario tener en mente los avances que el precedente ha tenido desde los primeros años de vigencia de la Constitución Política de 1991. Pese a la terminología consignada en su artículo 230, la Constitución terminó abriendo el camino para el posterior reconocimiento de los precedentes como fuente principal de derecho gracias, principalmente, a la creación de la Corte Constitucional y de la figura de la tutela judicial, así como al éxito que han tenido una y otra. Este proceso, luego de veinte años de desarrollo, encontró su punto culminante en la Ley 1437 de 2011, en particular en lo que al precedente contencioso administrativo se refiere.

El Código Civil colombiano, expedido mediante la Ley 84 de 1873, en sus inicios no otorgaba a las sentencias judiciales ninguna posibilidad de ser vinculantes y obligatorias. Por el contrario, el Código estableció una estricta sujeción al imperio de la ley, reduciendo la labor judicial a una aplicación casi mecánica del texto normativo. Es así como el legislador, inspirado en el artículo 5 del Código Civil francés¹, consagró en el artículo 17 CC colombiano que “Las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria, sino respecto de las causas en que fueron pronunciadas. Es, por tanto, prohibido a los jueces proveer en los negocios de su competencia por vía de disposición general o reglamentaria”.

Pese a ello, los desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional –inicialmente en el marco de la función de revisión eventual de los fallos de tutela– condujeron al reconocimiento de sus precedentes como fuente judicial. Con el tiempo, la Corte Constitucional llegó a reconocer, también, la fuerza normativa que tienen las sentencias de las otras altas cortes, como son la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Todo ello hizo necesaria una reconceptualización o reinterpretación de las normas decimonónicas sobre nuestro sistema de fuentes, disposiciones que habían quedado desuetas ante este nuevo panorama jurídico².

Así, por ejemplo, en el estudio de constitucionalidad del artículo 17 CC la Corte Constitucional, mediante sentencia C-461 de 2013, advirtió:

De otra parte, debe considerarse además que si bien la norma acusada continúa vigente, en la medida en que hasta la fecha no ha sido formalmente derogada por ninguna otra, sería factible entender que su texto ha sido adicionado o tácitamente modificado por disposiciones posteriores, de carácter constitucional o legal, como sin duda serían las normas que actualmente regulan las acciones públicas de inconstitucionalidad y nulidad, que determinan que las sentencias por las cuales tales acciones se deciden tienen carácter erga omnes.

[…]

Según se desprende de lo sostenido de manera progresiva por la jurisprudencia constitucional desde los inicios de este tribunal, el precedente contenido en sus sentencias, así como en las emitidas por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado, también en lo relativo a su función de órganos de cierre, tiene carácter obligatorio frente a la toma de futuras decisiones, y no meramente indicativo como antaño se entendía³ (cursivas fuera de texto).

Esta nueva dimensión de las fuentes del derecho ha marcado la manera como los operadores jurídicos trabajan con las sentencias judiciales proferidas por los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. Pero es desde la entrada en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo⁴ (CPACA) que se reconoce el verdadero precedente en dicha jurisdicción por parte del legislador –quien, en el pasado, había sido algo reacio a reconocer, al menos de manera expresa, el rol creador de derecho que tienen los jueces–. Aparecen, entonces, una serie de figuras transformadoras en el CPACA, entre las que se incluyen:

1. Las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado, que son aquellas “que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”⁵. La Ley 2080 de 2021 ajustó el alcance de este tipo especial de sentencia, agregando como razones para unificar jurisprudencia las siguientes, que no aparecían en el texto original: “precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación”⁶.

2. La extensión de los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, entendida como el deber que tienen las autoridades de reconocerle a un tercero el mismo derecho ya reconocido en la sentencia de unificación invocada, siempre y cuando se acredite la existencia de los mismos supuestos fácticos y jurídicos⁷. Esta figura, que se estrenó con el CPACA, fue robustecida recientemente con la reforma que introdujo la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se eliminó la posibilidad que solían tener las autoridades administrativas de alegar, como motivo para negarse a la extensión pedida, que “las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación”. Pese a los condicionamientos y explicaciones de la Corte, ya era claro que aun sin la autonomía e independencia judicial y dentro de los límites del apartamiento administrativo, las autoridades administrativas tenían la opción de exponer estos argumentos para negarse a la extensión para que el caso pudiese llegar nuevamente al Consejo de Estado, con el fin de que esta corporación mantuviese o modificase su posición. Pero, como se dijo, tal aparte del artículo 102 CPACA fue, en buena hora, derogado, pues era más un rezago de aquella época en que las sentencias del Consejo de Estado eran, apenas, jurisprudencia orientadora o indicativa, y no verdadero precedente vinculante, como lo son hoy.

3. El recurso de unificación jurisprudencial, el cual procede contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en única y segunda instancia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. El recurso tiene como finalidad “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”⁸.

Y, además de las reformas ya indicadas, la Ley 2080 de 2021 representa avances para esta figura en otros aspectos, a saber:

4. Incluye los autos de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado, ampliando por tanto la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para dictar no solo sentencias de unificación sino, en adelante, autos “en los asuntos indicados en el artículo 271 de este código”⁹, para propiciar por esa vía más pronunciamientos unificadores y con fuerza de precedente provenientes del máximo órgano de lo contencioso administrativo.

5. Elimina la condición de que los asuntos “se encuentren para fallo” como requisito para que el Consejo de Estado pueda requerir a los tribunales que remitan los asuntos que estén conociendo en segunda instancia, con el fin de unificar jurisprudencia en los términos del artículo 271 del Código (art. 18, que modifica el art. 111 de la Ley 1437). Se trataba de una condición que hacía, en la práctica, improcedente la figura en muchos casos, puesto que los tribunales administrativos –por lo menos el de Cundinamarca– habían interpretado dicho requisito como la obligación de la segunda instancia de continuar con la sustanciación del proceso hasta etapa de alegatos, antes de realizar la remisión al Consejo de Estado, lo cual hacían los tribunales solamente cuando el expediente ingresaba al despacho para fallo. Con este proceder, se privaba al Consejo de Estado de la posibilidad de unificar jurisprudencia, pues por los tiempos de esta última corporación, cuando ella se disponía a decidir sobre si avocaba o no conocimiento (y sobre si suspendía o no el trámite en el tribunal), se encontraba con que el asunto ya había sido decidido en el tribunal y, por tanto, hacía improcedente la unificación.

Entonces, aun cuando el artículo 271 CPACA sigue requiriendo que se trate de asuntos “pendientes de fallo” para que el Consejo de Estado asuma conocimiento de oficio (y ahora, también, pendientes de “decisión interlocutoria” en tratándose de los autos), por remisión de las secciones o subsecciones de los tribunales, o a solicitud de parte o del Ministerio Público, la eliminación del aparte indicado del artículo 111 despeja las dudas que surgieron bajo la anterior redacción y permite la remisión en cualquier momento de la segunda instancia, especialmente porque el propio artículo 271 ahora incorpora el siguiente inciso, que fue adicionado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021:

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso (cursivas fuera de texto).

Debe ser visto, entonces, como un plazo máximo para unificar jurisprudencia, que no como un mecanismo para dilatar la remisión del expediente al Consejo de Estado o para hacer nugatorio el derecho de los interesados a solicitar la remisión del expediente a dicho órgano para unificación.

6. A las oportunidades mencionadas en el numeral anterior, la reforma adiciona la posibilidad de que haya remisión por parte, también, de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, y de que este avoque conocimiento a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado¹⁰.

Con estas nuevas figuras, robustecidas –como se vio– con la reforma de 2021, se garantiza que el precedente contencioso administrativo sea vinculante y tenga verdadera aplicación, lo cual se evidencia en algunas sentencias proferidas bajo el nuevo precepto normativo.

La Corte Constit...