La democracia (a)reglada

Misiones y las reformas electorales 1983-2017

María Elena Martin

• Editorial: Grupo Editor Latinoamericano
• Año: 2022
• ISBN del libro electrónico: 9789877810134
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Democracia

Es una obra colectiva que analiza el caso de la provincia argentina de Misiones en relación con el funcionamiento de la democracia, a través de la interpretación de los cambios permanentes en las reglas de juego institucionales entre 1983 y 2017.

30 años de manipulación de las reglas de juego electorales (10)

María Elena Martin y Milva Carlino

Introducción

En las últimas décadas se han incrementado los estudios sobre sistemas electorales y el foco principal ha sido la comprensión de las razones que orientan el cambio de las reglas institucionales y qué formato adquieren. Si bien predominan las investigaciones sobre los sistemas electorales nacionales, más recientemente también se ha avanzado en el conocimiento sobre el nivel subnacional. En Argentina, dado el carácter federal de nuestro sistema político, estos estudios adquieren una especial significación puesto que es posible encontrar distintas configuraciones de sistemas electorales en cada distrito (Jackisch, 1993: 191; Woldenberg, 1992: 121; Jones, 1997) (11).

Diferentes perspectivas teóricas han orientado las investigaciones: la teoría de los juegos (Cox: 1990, 1997); el enfoque de la elección social (Balinski y Young, 1982); el enfoque de Taagapera, inspirado en las ciencias físicas (Taagapera, 1986; Taagapera y Shugart, 1989, 1993, Taagapera, 2001), entre otros. El propósito principal de los estudios ha girado sobre la vinculación entre los sistemas electorales, los sistemas de partidos y el diseño constitucional (Liphart 1984, 1999; Shugart y Carey, 1992; Grofman et al. 1999, Nohlen 1994, 2007; Colomer 2004, 2007; Negretto 2008, 2014; Duverger 1951; Sartori 1976, 1996). En la actualidad se incorporan abordajes que incorporan las variables de género (Norris 1985, 1997, Lovenduski 1997), los incentivos para el voto estratégico (Cox, 1997), así como el campo de los análisis subnacionales.

Nohlen (1997) agrupa los tipos de abordajes sobre sistemas electorales en tres enfoques: a) el normativo (analiza las ventajas y desventajas de los diferentes sistemas electorales y promueve pronunciarse a favor de un principio básico de representación -de mayoría o proporcional- y de su sistema electoral correspondiente); el empírico- estadístico (se centra en las variables medibles y busca agregar la mayor cantidad de sistemas electorales en la comparación) y el empírico de orientación histórica, que se centra en la investigación de sistemas electorales concretos, analizando su funcionamiento y sus efectos. Esas investigaciones, según Katz (2005) pueden tomar a las reformas electorales desde un criterio restringido (esto es, contar solamente las que cambian aspectos sustantivos del sistema electoral: ej. si se torna de mayoritario a proporcional o viceversa) o amplio (toma en cuenta otros aspectos: cambios en la magnitud del distrito, la estructura de la boleta de votación, etc.). Así, de acuerdo a la manera de contar, las reformas ocurrirán de manera más o menos frecuente.

En esta investigación elegimos combinar el criterio amplio (Katz, 2005) con el enfoque empírico de orientación histórica (Nohlen, 1997), porque teníamos como objetivo registrar toda la legislación electoral en la provincia argentina de Misiones en los treinta años que siguieron a la recuperación democrática (1983-2013) (12) para buscar comprender las razones que motivan el cambio permanente de las reglas en esta provincia y dar cuenta del contexto sociopolítico en el que éstas se producen. Asimismo, tomamos como referencia la hipótesis “es el número de partidos lo que puede explicar la elección de los sistemas electorales, más que al revés”, contradiciendo las “leyes” (o hipótesis) de Duverger; puesto que si “los sistemas electorales tienen importantes consecuencias sobre la formación del sistema de partidos, cabe suponer que son elegidos por actores políticos ya existentes en su propio interés” (Colomer, 2003:39). A lo largo de este trabajo ofrecemos evidencia que da sustento a esta proposición, como se analizará en los próximos apartados.

El sistema electoral en Misiones

Según Catón, Sabsay y Thibaut (2007) el sistema electoral puede encontrarse regulado íntegramente en la Constitución, o definido en ella solamente en términos generales y detalladamente en la ley electoral, o regulado enteramente en la Constitución y luego repetido por la ley electoral o definido únicamente en la ley electoral. Misiones es ejemplo de una regulación constitucional amplia y una legislación electoral que complementa las regulaciones básicas que allí se asientan. En su artículo 48 establece que la provincia “constituye un distrito electoral único” y que toda elección se hará “por lista de candidatos”. Además instituye un resguardo de la representación de las minorías: “El sistema electoral que regirá para la integración de los cuerpos colegiados deberá conceder, bajo pena de nulidad, representación a la minoría o minorías, que no podrá ser inferior al tercio del total”.

Por lo tanto, el sistema vigente prevé un procedimiento de postulación a través de listas, que desde que entró en vigor la Constitución son cerradas y bloqueadas; en distrito único, organizados funcionalmente en 105 secciones electorales, que abarcan los 17 departamentos de la provincia y los 75 municipios. El Poder Legislativo está conformado por 40 bancas que se renuevan por mitades cada dos años (13) y la asignación de escaños se realiza a través del sistema proporcional D’Hondt. Para los cargos ejecutivos, tanto a nivel provincial como municipal, rige el sistema de mayoría simple, con voto directo y los mandatos duran cuatro años. El ejecutivo provincial permite una reelección consecutiva y los municipales varían según las cartas orgánicas municipales, pero en términos generales, admiten la reelección indefinida. Desde el año 1990 y hasta el presente, tanto para la elección de los intendentes como para los concejos deliberantes, rige el doble voto simultáneo o ley de lemas.

Si bien la Constitución ha fijado criterios restrictivos en relación con los sistemas electorales posibles, ello no ha sido obstáculo para que la dirigencia política misionera haya experimentado numerosos ejercicios de ingeniería electoral, modificando uno o varios aspectos del sistema electoral. En efecto, desde la organización constitucional de Misiones se registran cuarenta y cinco modificaciones a la primera ley electoral Nº 24 (2/09/1960), sin contar las cinco leyes y dos decretos-leyes promulgados por los períodos de facto. Durante nuestro período de análisis se registran cuarenta de dichas reformas, lo cual implica que se ha producido en promedio una reforma electoral cada 9 meses. Si bien no todas estas modificaciones están vinculadas a cuestiones de fondo del sistema electoral, las evidencias muestran que de todo el andamiaje institucional misionero, éste ha sido uno de los aspectos más susceptibles de manipulación por parte de la dirigencia política y particularmente, por el oficialismo del momento (Martin, 2010 y Martin, Carlino y Brajkovic 2011, Urquiza y Martin 2011).

Esta característica del escenario político misionero no parece ser aislada, pues algunos autores (Calvo y Escolar, 2005; Cingolani, 2007; Ratto, 2007) aún adoptando un criterio restringido para contabilizar las reformas, han observado que en la etapa posterior a la recuperación democrática, varias provincias llevaron a cabo modificaciones a las reglas electorales en más de una oportunidad, y la mayoría de las veces ellas estuvieron destinadas a favorecer a los oficialismos locales (14).

Clasificación de las leyes electorales

Para clasificar las 40 reformas electorales (15) contabilizadas en nuestro período de análisis, debimos tener en cuenta un conjunto de variables (tipo de ley, aspecto del sistema electoral que modifica, etc.) así como teorías de derecho electoral. Este puede subdividirse entre derecho electoral material, sustantivo o primario, y derecho electoral instrumental, adjetivo, procesal o secundario. El primero se refiere al conjunto de normas que establecen derechos y obligaciones a los sujetos que están vinculados por el orden jurídico establecido y modifica sustancialmente las reglas del juego político. En tanto, el derecho electoral adjetivo se limita a establecer procedimientos o complementar a las normas sustanciales anteriores (Flores García, 1993: 28-29).

En consecuencia, hemos avanzado en una tipología que combina los siguientes criterios: el tipo de ley (sustantiva -aquella que modifica elementos del sistema electoral y/o de la ciudadanía política- o procedimental -la que establece cuestiones instrumentales sobre los aspectos electorales-); el tema (las dividimos en: referentes al sujeto elector y/o representante; a elementos del sistema electoral; a la organización de la competencia electoral y otros) y el subtema (especificación del tema); quién fue el partido impulsor y qué rol desempeñaba ese partido en el clivaje oficialismo/oposición en el momento de impulsar la reforma. Asimismo se identificó el nombre del Gobernador durante cada una de las reformas, teniendo en cuenta que la mayoría de las veces se trata del jefe del partido en el gobierno.

De acuerdo con esta conceptualización encontramos que 23 de las 40 leyes son sustantivas; en cuanto a la clasificación por temas, 7 hacen referencia al sujeto elector y o a su condición de representante; 16 hacen mención a elementos del sistema electoral y 15 aluden a la organización de la competencia electoral. A la categoría residual “otros” (temas que no se hallan incluidos en las tres anteriores) corresponden las restantes dos leyes. A su vez, en la categoría organización de la competencia electoral predominan las normas procedimentales (13 de 15); en la de sujeto elector/representante hallamos 3 leyes sustantivas y 4 procedimentales; y en la que se refiere a los elementos del sistema electoral todas son sustantivas. Las que puntualizan otros temas incluyen regulaciones a los partidos políticos, umbrales para presentación de candidaturas, establecimiento de la pertenencia de las bancas a los partidos, y corresponden al tipo sustantivo.

En relación con los partidos que impulsan las reformas, éstas resultan casi exclusivamente proyectos de los oficialismos. En este sentido, es el Justicialismo quien promueve más del 60% de las leyes, le sigue el Frente Renovador con el 13%. Sólo 10% de las reformas han contado con el apoyo de más de un bloque partidario (pero del campo de la oposición) y una sola (de carácter procedimental) atraviesa el clivaje oficialismo-oposición. En suma, los cambios en las reglas de juego electorales se han realizado con escasos consensos entre las fuerzas políticas.

¿Cuáles son las consecuencias electorales de estas reformas? Si bien en casi todas las elecciones gana el partido impulsor de la reforma, no se puede encontrar una relación causal entre reformas y beneficio electoral. En los próximos apartados profundizaremos sobre las características más salientes de las reformas, buscando observar el impacto que han tenido en el sistema político.

Las leyes sustantivas

Podemos agruparlas en dos grandes bloques: 1) aquellas que tienen que ver con la ampliación de la ciudadanía política y 2) las que modifican aspectos del sistema electoral. En un tercer conjunto nos quedan tres leyes: el voto electrónico, que modifica la tecnología de votación; la ley que alude a la caducidad de la personería de los partidos políticos estableciendo un umbral de votos mínimos, y la reforma que establece que las bancas pertenecen a los partidos.

1) Leyes sustantivas de ampliación de la ciudadanía política

En este grupo se encuentran la ley de cupo femenino (1993), la ley del voto joven (2012) y la ley que estipula las características que deben reunir los electores.

a) Las cuotas de género

La introducción de las cuotas de género en el sistema electoral argentino constituyó una sustantiva ampliación ciudadana para la mitad de la población cuyos derechos políticos tenían en la práctica un ejercicio parcial: si bien desde 1947 las mujeres podían votar, la posibilidad de ser elegidas para instancias de representación popular estaba reservada a unas pocas. Basta con realizar un recorrido por la composición de los poderes legislativos del orden nacional, provincial o local para certificar que éstos eran reductos casi exclusivamente masculinos.

Recién a partir la sanción de la Ley de Cupo nacional Nº 24.012 en 1991, y provincial (Ley Nº 3011), que establece que las boletas partidarias deberán integrarse con “un mínimo de 30% de mujeres en lugares que proporcionalmente resulten con posibilidades de ser electas”, el poder legislativo tanto nacional como provincial, alcanzarán un número significativo de mujeres.

La iniciativa a nivel provincial es impulsada por el Justicialismo y fue votada por unanimidad de todos los bloques. En el recinto se esgrimieron argumentos que resaltaban las luchas por la ciudadanía y se revalorizaron a las mujeres que protagonizaron esas luchas. Se consideraba además que estaba en línea con las políticas públicas del gobierno provincial, que en el año 1988 puso en marcha el primer Ministerio de la Mujer –en rigor Ministerio de Bienestar Social, la Mujer y la Juventud- de todo el territorio nacional. Si bien el Radicalismo aprobó el proyecto, sus informantes dejaron en claro que este debía ser transitorio “…esperamos todas las mujeres de mi partido que llegue el día en que no sea necesario establecer representaciones mínimas de la mujer… (G. Pereyra de Montenegro, Diario de Sesiones 28/04/1993: 20).

La Ley de cuotas produjo un aumento de la representación femenina, que alcanzó el 30% de las bancas. Dicho umbral, que representa el piso mínimo establecido por la ley, con el tiempo se constituyó en un nuevo “techo de cristal” (16), pues nunca se logró perforar ese piso. Ello dio lugar desde fines de los años 90 a la presentación de proyectos que proponían avanzar hacia una representación paritaria (17). El de mayor impacto fue el proyecto de Ley de Participación Equivalente de Géneros, debatido en el recinto de la Cámara de Representantes en la sesión del 23 de septiembre de 2004, impulsado por todas las...

Índice

• Portadilla
• Legales
• Prefacio
• Cap. 1. 30 años de manipulación de las reglas de juego electorales
• Cap. 2. Enmiendas constitucionales: “trajes a medida” para el poder político de turno
• Cap. 3. Acerca de la validez constitucional de los cambios de criterio del Tribunal Electoral
• Cap. 4. Apuntes para pensar a la comunicación y a la ciudadanía como una alianza irrenunciable
• Cap. 5. La dinámica electoral en la democracia misionera: el paso de las elecciones competitivas a la configuración hegemónica
• Bibliografía
• Acerca de los autores