Lecturas sobre derecho de tierras, tomo V

Álvaro Hernando Cardona González, Nino Cavallo, Jaime Augusto Correa Medina, Yeicy Lorena Echavarría Rentería, William Iván Gallo Aponte, Luis Felipe Guzmán Jiménez, Aura Daniela Guzmán Ramírez, Lisneider Hinestroza Cuesta, Iván Eduardo Matiz Sánchez, Erick Kiyoshi Nakamura, Helber Noguera Sánchez, María Del P

• Editorial: Universidad Externado
• Año: 2021
• ISBN del libro electrónico: 9789587908411

El Tomo V de la Colección de Derecho de Tierras que me complace presentar, es el resultado del trabajo de diferentes profesores de la especialización en Derecho de Tierras de la Universidad Externado de Colombia y representa uno de los medios de socialización de los productos del grupo de investigación Derecho del Medio Ambiente de esta casa de estudios.

PRIMERA PARTE.
CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO

ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ

Nociones y prácticas sobre el proceso de clarificación

SUMARIO

Introducción. I. Nociones generales. 1. ¿Qué es el proceso de clarificación? 2. Antecedentes históricos y normativos. II. El procedimiento para clarificar la propiedad. 1. Objeto de este procedimiento. 2. Descripción de los ritos administrativos. III. Algunos aspectos prácticos del procedimiento para clarificar la propiedad. 1. La institucionalidad. 2. Reconocimiento de mejoras. 3. La intervención del Ministerio Público. Conclusiones. Referencias.

RESUMEN

La legislación nacional unificó casi todos los procesos administrativos relacionados con el derecho real de propiedad, posesión, uso y goce sobre predios rurales mediante el Decreto Ley 902 de 2017. Fueron diez procedimientos los que recogió esta norma y dentro de ellos se destaca el de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

La importancia de este proceso de clarificación radica en que permite, de una vez por todas, precisar en aquellos casos de ocupación de inmuebles rurales, si estos salieron o no del dominio nacional, someter a legalización o formalización los que ya lo hicieron, pero más importante aún, permitir que la reforma agraria, para asegurar el acceso a la propiedad del hombre dedicado a labores en el campo, sea efectiva. Y de paso asegurar también el destino de bienes baldíos a la protección efectiva ambiental.

Como se observará, nuestra percepción es que el proceso de clarificación es un pilar fundamental y en muchos casos, presupuesto previo inevitable, para lograr eficacia en la obligación constitucional de promover el acceso a la propiedad de la tierra para los trabajadores agrarios. No es una equivocación mencionar tantas veces la eficacia. Colombia necesita acelerar la seguridad jurídica o nacional o privada sobre el dominio del territorio.

PALABRAS CLAVE

Clarificación, adjudicación administrativa, autoridad administrativa, bienes baldíos, campesinos, conflictos sociales, derecho agrario, derecho de tierras, dominio, tierras.

ABSTRACT

National legislation unified almost all the administrative processes related to the real right of property, possession, use, and/or enjoyment of rural properties through Decree Law 902 of 2017. There were ten procedures included in this norm and within them, it stands out the clarification of the property, demarcation, and recovery of vacant land.

The importance of this clarification process lies in the fact that it allows to specify once and for all, in those cases of occupation of rural properties, whether or not they left the national domain, to submit to legalization or formalization those that already did, but more importantly still, allow the agrarian reform, to ensure access to property for the man dedicated to work in the fields, to be effective. And incidentally, also ensure the destination of vacant assets to effective environmental protection.

As will be seen, our perception is that the clarification process is a fundamental pillar and, in many cases, an unavoidable prior presupposition, to achieve effectiveness in the constitutional obligation to promote access to land ownership for agrarian workers. It is not a mistake to mention efficacy so many times. Colombia needs to accelerate legal or national or private security over the domain of the territory.

KEYWORDS

Clarification, administrative adjudication, administrative authority, vacant goods, farmers, social conflicts, agrarian law, land law, domain, land.

INTRODUCCIÓN

En Colombia ha sido imposible lograr una reforma rural exitosa que responda a las necesidades de los campesinos y permita cerrar las brechas de la desigualdad en el sector rural. Sobre el uso de la tierra existen cifras que reflejan en qué áreas se deben hacer esfuerzos para lograr esos propósitos de manera eficaz: a) Colombia cuenta con 15 075 150 predios, de los cuales el 74 % (es decir, II 098 737 predios) está ubicado dentro de los perímetros urbanos definidos en los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distrito, y el 26 % (esto es, 3 946 376) son predios rurales; b) la distribución de la propiedad rural en Colombia se ha interpretado como inequitativa, entre 2000 y 2011, el índice de Gini de tierras se incrementó de 0,85 % al 0,87 %; c) el 0,03 % de los predios son de más de 2000 ha y cubren el 13,6 % del área total rural nacional (UPRA, 2016 a, pp. 29-32).

De nuestra propia experiencia, como procurador judicial agrario y ambiental de Boyacá, surge la necesidad de agregar a las problemáticas mencionadas el fenómeno que ya se está presentando en departamentos como Nariño, Boyacá, Cundinamarca o Santander, que consiste en el fenómeno que probablemente podríamos denominar inverso, ya que existen micropredios, resultantes por el exagerado y continuado fraccionamiento de predios por debajo de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF).

Cuando el Gobierno nacional expidió el Decreto Ley 902 de 2017, consideró necesario incluir como una de las principales consideraciones para facilitar la implementación de lo que denominó la Reforma Rural Integral, la recomendación de la Misión para la Transformación del Campo Colombiano¹ sobre que “el ordenamiento social de la propiedad rural requiere medidas que revisen la forma como históricamente se han asignado y legalizado los derechos y la tenencia de la tierra y sugiere la revisión de las normas vigentes relacionadas con la formalización” (Párrafo tercero de la página 3 del Decreto Ley 902 de 2017). Pero para formalizar a quienes poseen predios porque se ha perdido la historia de la tradición del dominio y para adjudicar la tierra rural ocupada o desocupada sin ningún antecedente registral, se requiere precisar si aún es dominio nacional o no. La Ley 160 de 1994 fue muy clara al precisar que este es el trámite administrativo por el cual se identifican las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de conocer cuáles pertenecen al Estado (numeral 15 del artículo 12 y numeral 1 del artículo 48).

Pero también la clarificación se observa como posible limitación a los esfuerzos estatales de llevar a cabo la reforma rural integral. Y se observa así, en razón a la necesidad de que, como resultado del proceso administrativo, bienes baldíos de la Nación no se destinen a posibilitar el acceso a tierras por los trabajadores agrarios y, en cambio, se destinen a la conservación ambiental y asegurar la oferta ambiental. La importancia de los procesos de clarificación y esas limitaciones se han resumido por la Corte Constitucional (2015a) de la siguiente manera:

Los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, limita significativamente la posibilidad de que, mediante debido proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, luego de haber surtido el respectivo proceso administrativo. (Corte Constitucional, 2015)

Para dar fin a esta introducción, creemos conveniente justificar este artículo académico que pretende hacer una descripción de la clarificación. Es nuestra costumbre analizar qué temas se han tratado en las colecciones que cada año la Universidad Externado de Colombia aumenta con las publicaciones periódicas, en este caso dedicadas a profundizar en el derecho de tierras. Y no hallamos algo específico sobre el proceso administrativo de clarificación que actualmente es potestad de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Esperamos empezar a llenar este vacío doctrinal. Por supuesto, este sólo es un abrebocas para mayores precisiones que amerita este trámite tan valioso y necesario para ordenar socialmente el campo colombiano.

I. NOCIONES GENERALES

La Carta Política de 1991 reiteró la concepción que se traía desde el Código Civil según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías. Luego de esa descripción del Código Civil, en la Constitución de 1886 se estableció en su artículo 202 que el domino sobre los baldíos, que habían pertenecido a los estados federados, los recobraba la Nación. Así, el actual artículo 102 de la Carta de 1991 dispuso, dado ese antecedente, que “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. De esta manera, la actual Constitución consagra no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de este forman parte.

El investigador de la Universidad Externado de Colombia Andrés L. Parra Cristancho (2017a, p. 110) sintetiza muy bien lo que denomina “el origen de los derechos de propiedad”, que también nos es útil para evidenciar este monopolio de tierras públicas en cabeza de la Nación, los antecedentes de derechos de propiedad y, en nuestro criterio, cómo la clarificación permite las adjudicaciones tan valiosas de tierras baldías para la reforma agraria. Él advierte que el derecho de propiedad no se limita a un hecho capaz de imponerse a las leyes mismas y considera que ese concepto es normativo, pues su observancia se justifica en el reconocimiento como institución, al interior de un orden normativo complejo. Considera que la tesis de la ocupación y el aprovechamiento económico es cuestionada desde dos frentes: el primero, citando a Eduardo Stordeur (2011, pp. 149-155), donde el enfoque económico del derecho de propiedad se muestra ineficiente, dado que el libre acceso a los derechos de propiedad puede generar fenómenos de aprovechamiento irracionales, por ejemplo, acaparamientos improductivos; y, el segundo, desde la veracidad de los métodos con los que se puede precisar la ocupación originaria para establecer si en realidad ella obedeció al ejercicio de una actividad regular o, si por el contrario, obedeció a una imposición violenta. Aspecto de no poca importancia en Colombia donde, en medio de los conflictos rurales que impulsaron el surgimiento de muchas organizaciones delincuenciales, hubo exceso de desplazamiento, abandono de las propiedades y posesiones e incluso negociaciones de tierra por debajo de precios razonables (Roldán Zuluaga, 2017, p. 141). Y con esto el autor nos lleva a la conclusión de que en Colombia se adoptó una posición intermedia, donde la ocupación constituye el hecho que legitima el acceso a las tierras públicas adjudicables, que son monopolio en cabeza de la Nación y, por tanto, administradas por el Estado.

Siguiendo con las referencias de Parra Cristancho (2017b, p. 111) sobre los orígenes de los derechos de propiedad en Colombia, al parecer estos surgieron como resultado de la fusión de las instituciones del derecho colonial español y de la adopción del Código Francés en 1887. Pero menciona un hito interesante, que extrañamos por qué no se llevó a la práctica posteriormente, y es que menciona que con la Ley del 13 de octubre de 1821^[2] para entonces se intentó la implementación de un mecanismo de validación de la propiedad colonial en la etapa republicana, con el cual debían todos los ciudadanos nacionales o extranjeros residentes en el territorio recientemente libertado, acudir a las oficinas de agrimensura dentro de un plazo de cuatro (4) años, con posterioridad a dicha disposición para denunciar los predios que poseían a fin de ser saneados. Lamentablemente con la adopción del Código Civil en 1887 se ignoró la necesidad de tener precisados los fundamentos de los derechos de propiedad y en cambio se explayó en indicar cómo para garantizar la trasferencia de los derechos de dominio o posesión. Y sólo con la reforma que introd...

Índice

• Cubierta
• Portadilla
• Portada
• Créditos
• Contenido
• Presentación
• Primera Parte. - Clarificación de la propiedad, restitución de tierras y catastro
• Segunda Parte. - Zonas de desarrollo empresarial y ordenamiento social de la propiedad rural
• Tercera Parte. - Asuntos indígenas, de comunidades negras e hidrocarburos
• Sobre los autores
• Notas al pie
• Contracubierta