Politica industriale nell'Italia dell'euro

Salvatore Zecchini

• Editore: Donzelli Editore
• Anno: 2020
• eBook ISBN:
  9788855221108
• Argomento: Economics
• Categoria: Economic Theory

Entrare nell'Unione monetaria europea ha comportato per i paesi partecipanti un rovesciamento del precedente paradigma di gestione della domanda e dell'offerta in termini macroeconomici. Si richiedeva anche per l'Italia una politica industriale, ma di quale tipo? Da più parti se ne invocava la presenza ogni qual volta si manifestava una grave crisi di settore o di grandi imprese, oppure di fronte all'incalzante avanzare di nuove tecnologie e delle economie emergenti, che scardinavano gli equilibri di mercato. In quei frangenti si deprecava, in particolare, l'assenza di una politica industriale dello Stato volta a proteggere settori e imprese, nonché a fornire la spinta finanziaria per il rinnovamento dell'economia. Questo libro vuole sfatare diversi miti, primo tra tutti l'idea che non vi sia stata in Italia una politica industriale, o che quest'ultima consista nell'offrire protezione a imprese che non reggono la concorrenza di mercato, e che aumentando spesa pubblica e disavanzo di bilancio si possa risolvere il problema principale del ritorno a una crescita consistente e sostenibile. Attraverso un'analisi dettagliata e documentata emerge con chiarezza che in Italia c'è stata sì una politica industriale, che spesso però si è rivelata inappropriata – soprattutto nell'affrontare il difficile e complesso percorso verso la crescita –, di intensità discontinua, non sorretta da sufficiente mobilitazione di risorse pubbliche e private, e poco attenta a emendare le gravi debolezze di sistema. Il volume si chiude con uno sguardo alle sfide dei prossimi anni, indicando su quali punti è urgente concentrare l'impegno della politica industriale, in modo da renderla efficace.

XVI. La politica industriale dal 2013 al 2018: la sfida della ripresa della crescita economica

1. L’impianto generale.

La XVII legislatura si è aperta in un clima caratterizzato dalla perdurante recessione economica, da una contrazione del prodotto nazionale di oltre 8 punti percentuali rispetto all’inizio della crisi e da uno stridente contrasto con la ripresa della crescita in atto da un biennio nell’area europea. La sfida per i nuovi governi era, pertanto, invertire la tendenza e creare le condizioni per il ritorno a una crescita consistente e durevole, senza compromettere il risanamento delle finanze pubbliche, che andava portato a compimento. Su questa sfida si sono concentrate le azioni dei governi del periodo nella consapevolezza che la divergenza di andamento tra l’economia italiana e il resto dell’area aveva origini di lunga data, che andavano oltre i fattori legati al ciclo economico e al ripiegamento della domanda mondiale. Un peso maggiore avevano, invece, le vulnerabilità e debolezze strutturali che si manifestavano nel calo della produttività e condizionavano la competitività tanto sui mercati interni che su quelli esteri.

Su questa diagnosi convergevano anche i responsabili della politica economica che si sono succeduti nel periodo, i quali hanno mostrato una notevole coerenza nell’approccio di policy e nella natura degli interventi, in misura tale da dare alle politiche attuate compattezza, unità e continuità nel tempo. Continuità anche con il preponderante orientamento verso riforme di struttura che era stato impresso dai governi nella seconda parte della legislatura precedente, ma differenziazioni nella cadenza temporale del risanamento del bilancio pubblico, per ridare fiato alla domanda interna attraverso un impiego cauto della leva della spesa pubblica. Tale continuità e coerenza contribuiranno all’esito favorevole delle policy seguite in quanto hanno ridotto l’incertezza per gli investitori e fornito supporti stabili alle scelte delle imprese nell’orientarle verso la competizione su mercati sempre più ampi, l’investimento in ricerca e innovazione, e il rinnovamento produttivo e organizzativo. La politica industriale, intesa come politica dell’«offerta» e di ambiente per l’impresa, è stata chiaramente al centro dell’azione governativa, avendo come obiettivo di fondo quello di ingenerare cambiamenti strutturali tali da fare da innesco a un nuovo processo di crescita. Quest’ultimo, di contro, non poteva più contare sulla leva della spesa pubblica in deficit a causa degli stretti margini di manovra disponibili. Per la prima volta dall’avvio dell’euro i governi di questa legislatura hanno voluto impostare un insieme articolato di misure mirate sui problemi delle imprese e sul rilancio dell’iniziativa imprenditoriale e della competitività. Già dal primo governo¹ della legislatura si afferma che «decisiva è la messa a punto di una strategia di politica industriale per sostenere e innalzare la specializzazione produttiva dell’Italia e il consolidamento in settori chiave per la qualità dello sviluppo: dall’energia alla difesa, dallo spazio alla siderurgia, dalla mobilità sostenibile alle biotecnologie».

Questa nota dominante si riscontra nell’azione di tutti e tre i governi che si sono succeduti nel quinquennio e riflette il ruolo specifico svolto dal premier, più che dai singoli ministri, in contrasto con quanto si era visto nel primo decennio del secolo. Sono stati i presidenti del consiglio Enrico Letta, Matteo Renzi e Paolo Gentiloni che, alla guida dei rispettivi governi, hanno dato impulso al varo e all’attuazione delle misure, con il supporto dei ministri responsabili di settore, in particolare Carlo Calenda, e del responsabile dell’economia e finanze, Pier Carlo Padoan, che è stato in carica per quattro anni.

L’avvio è avvenuto in sordina per la breve durata del governo Letta, ma l’orientamento era ben delineato: collegare strettamente riforme strutturali con l’azione congiunturale² per perseguire due priorità, la ripresa economica e allentare i fattori che pesano su competitività e produttività. Nondimeno le prime misure varate e i programmi delineati sono concentrati maggiormente sul risanamento strutturale della finanza pubblica per non ricadere su una procedura comunitaria d’infrazione per disavanzi eccessivi, quale quella da cui si era appena usciti a seguito del programma di aggiustamento macroeconomico del governo Monti. Tenuto fermo questo vincolo di riequilibrio finanziario, si programma di alleggerire il peso della tassazione su famiglie e imprese, dismettere società partecipate, valorizzare il patrimonio immobiliare pubblico, e riformare il sistema politico-istituzionale e quello amministrativo per rendere efficiente il sistema di governo multilivello. Anche due riforme sono in agenda: quella della struttura della tassazione al fine di ridistribuirne il carico tra settori e quella della Pa in funzione del miglioramento dell’efficienza nei servizi e della qualità della spesa pubblica.

Per il rilancio delle attività produttive e dell’occupazione si impiegano gli strumenti delle agevolazioni fiscali e contributive, e delle modifiche di sistema. La deducibilità dell’Imu e dei canoni di leasing sui beni strumentali, gli incentivi per la ristrutturazione e riqualificazione edilizia, e la razionalizzazione delle agevolazioni alle imprese sono provvedimenti adottati con rapidità a favore delle imprese. La riforma della disciplina del lavoro è diretta a ridare più flessibilità nelle forme di impiego, allentando alcuni vincoli, introducendo i voucher per favorire l’occupazione di categorie svantaggiate, riducendo il «cuneo» fiscale a vantaggio di lavoratori e imprese, e dando più spazio alle politiche attive del lavoro. Per le imprese, l’attenzione è rivolta al rimborso dei debiti scaduti della Pa, all’incentivazione degli investimenti nell’edilizia, al sostegno all’innovazione e alla nuova imprenditoria. In particolare, si intende sviluppare la specializzazione produttiva verso settori chiave che spaziano dall’energia, al digitale, spazio, difesa, mobilità sostenibile, biotecnologie e altri comparti innovativi, compreso il sistema agroalimentare. Fanno da corollario gli interventi per sviluppare il capitale umano, favorire l’alternanza scuola-lavoro, potenziare la ricerca e l’innovazione, e investire nelle infrastrutture strategiche. Tutto il sistema delle reti di trasporto e comunicazioni è oggetto di interventi mirati, puntando particolarmente sul completamento delle opere avviate, sullo sblocco dei cantieri e sulle interconnessioni tra modalità di trasporto.

L’obiettivo del miglioramento dell’ambiente operativo per le imprese è perseguito anche attraverso misure a favore di una maggiore concorrenza, liberalizzazioni di settori, semplificazioni amministrative, e interventi sul funzionamento della giustizia civile. L’apertura di settori alla concorrenza è vista, in particolare, come una molla per sollecitare le imprese a innovare, mentre la riforma della giustizia dovrebbe permettere di limitare i tempi dei procedimenti e diminuirne il costo. Un piano specifico, Destinazione Italia, è varato per l’attrazione, promozione e accompagnamento degli investitori esteri, mentre altre misure sostengono l’internazionalizzazione delle imprese. Nel complesso, si tracciano linee d’intervento da seguire su più anni, iniziando a varare i primi provvedimenti ma rinviando agli anni successivi il loro completo dispiegamento e l’attuazione. Non si tratta di un programma organico, bensì di un insieme di misure guidate da una stessa logica di rinnovamento del sistema economico e istituzionale, che ha gettato i semi della politica industriale degli anni seguenti.

È col governo successivo, guidato da Renzi, che per la prima volta dagli anni novanta il paese compie il passo fondamentale di dotarsi di un programma coerente di politica industriale che investe i principali punti deboli del sistema impresa e del sistema paese, toccando anche il sistema di finanziamento delle Pmi e le fonti finanziarie alternative alle banche. Il programma non è codificato in un unico documento, ma viene articolato in una serie di piani di settore che tendono a riplasmare il contesto economico, a rimuovere ostacoli al rilancio dei settori più dinamici e dell’imprenditoria, e a stimolare le imprese a progredire verso le frontiere della competitività e dell’innovazione. In queste azioni si individuano i passaggi necessari per ottenere un rilancio durevole della crescita economica. Hanno, invece, un carattere complementare e di minor peso le misure in chiave di sostegno congiunturale della domanda, che svolgono il ruolo di ammortizzatore di breve periodo dei costi delle riforme e quindi di facilitatore della loro attuazione tempestiva.

Nonostante i piani di settore, il programma non si è tradotto in una strategia che abbia precisato quantitativamente le mete da raggiungere, i mezzi da mettere in campo, i tempi di attuazione e gli indicatori di monitoraggio per le verifiche in itinere e gli eventuali aggiustamenti. Nondimeno, si offre a imprenditori, finanziatori, responsabili della Pa, istituzioni e cittadini un quadro chiaro e coerente delle trasformazioni che si vuole determinare in un arco pluriennale. Le mete prioritarie consistono nel rilancio degli investimenti privati, nel forte impulso a ricerca, innovazione e digitalizzazione, nella liberalizzazione della concorrenza e nella semplificazione regolatoria e amministrativa.

L’approccio è decisamente di sistema e tocca tutti gli aspetti coerenti con la concezione ampia che si è adottata in questa analisi della politica industriale; non si tratta meramente di una politica per l’industria, e quindi ha un’impronta olistica che poggia sulla convergenza degli interventi nei diversi campi verso i medesimi obiettivi ultimi. In particolare, si vuole costruire un ambiente propizio all’imprenditoria, specialmente quella innovativa, e alla crescita dimensionale delle Pmi, un ambiente in grado di assecondare con economie esterne la loro competitività sui mercati anche esteri³. Dal rilancio delle attività imprenditoriali, infatti, si attende che discendano maggiori e durature opportunità di occupazione, piuttosto che puntare su misure a carattere assistenziale e difensive di imprese decotte o di assetti produttivi poco concorrenziali. Quindi una politica industriale di ampio respiro e con un orizzonte temporale di almeno tre anni, che mira ad avere effetti strutturali o di lungo periodo. In questa impostazione si nota l’allineamento con gli indirizzi dei due precedenti governi, Letta e Monti.

L’approccio di sistema si manifesta, ad esempio, nelle misure per l’innovazione, quelle per le start-up innovative e nel Piano nazionale impresa 4.0. Questo piano si articola su più versanti: iper e superammortamento per gli investimenti in innovazione, agevolazioni di varia natura per le start-up e Pmi Innovative, accordi per l’innovazione, la nuova Sabatini per l’acquisto di attrezzature, credito d’imposta per gli incrementi di spesa in R&S, Patent Box, credito d’imposta per la formazione di personale tecnologicamente qualificato, un fondo per finanziare gli investimenti in capitale immateriale, e impiego allo stesso scopo dei contratti di sviluppo e del Fondo centrale di garanzia per le Pmi.

L’impostazione sistemica della p.i. è declinata secondo forme di intervento sia orizzontali che verticali. Il carattere «orizzontale» si riscontra nelle misure per la libera concorrenza, il miglioramento dei fattori produttivi, lavoro e capitale, l’innovazione, la formazione del capitale umano, la semplificazione e le infrastrutture, ma non delimita il campo di azione del governo. Infatti, agli interventi «orizzontali» si affiancano quelli «verticali» sotto forma di piani specifici per singoli comparti, quali la logistica, la proiezione internazionale delle Pmi, il potenziamento di otto cluster tecnologici, la riorganizzazione degli istituti tecnici superiori, i piani per la banda larga e per quella ultra-larga, la linea ferroviaria ad alta velocità Torino-Lione, il piano degli aeroporti e il piano per le città. L’aspetto nuovo rispetto al metodo seguito in precedenza è rappresentato dalla ricomposizione dei diversi piani o programmi o interventi settoriali in un quadro unitario diretto ad affrontare il nodo allo sviluppo in maniera completa.

Nella composizione degli interventi si tende a bilanciare il consueto ricorso alle agevolazioni e ai finanziamenti con l’impiego della regolazione di settore e degli standard. La regolazione è applicata secondo criteri di efficienza per alleggerire gli oneri amministrativi, mira a livellare le opportunità per competere sui mercati e a semplificare gli adempimenti amministrativi, piuttosto che sovrapporne di nuovi a quelli esistenti. L’adozione di standard avviene in parte nella stessa logica, come nel caso della modulistica amministrativa, ma è anche in funzione della qualità dei servizi, dell’efficienza tecnica, della uniformità o interoperabilità dei sistemi tecnologici, ad esempio per gli investimenti nella banda ultra-larga, e della determinazione di parametri comparativi.

Il carattere strategico della p.i. si riscontra in pochi comparti ma dal grande impatto, in quanto le principali scelte di questo tipo riguardano la digitalizzazione su vasta scala e alcune infrastrutture tecnologiche abilitanti. In considerazione del rapido avanzamento di sempre più nuove tecnologie, è prevalso il principio di neutralità tecnologica negli indirizzi di p.i.⁴, a differenza dei governi delle due precedenti legislature, che con i Pii avevano dato priorità ad alcuni crinali tecnologici ben individuati. Tuttavia, il sostegno dato all’investimento nella banda ultra-larga, ad alcune infrastrutture di trasporto ad alta velocità e alcuni clusters, nonché alle aggregazioni di Pmi dimostra che anche in questa legislatura i governi hanno mostrato preferenza per alcune scelte ritenute strategiche. Lo stesso controllo pubblico, che viene mantenuto su grandi società quotate in Borsa e a maggioranza di capitale privato, quali Enel, Eni, Finmeccanica (oggi Leonardo) e Fincantieri, risponde all’esigenza di conservare una presenza pubblica nello sviluppo di comparti produttivi ritenuti fondamentali per la crescita del paese. Queste considerazioni non hanno impedito al governo di continuare nel processo di privatizzazione di quote di minoranza di grandi società e di cedere un’importante impresa, come l’Enav. Né è venuta meno la pressione sulle autorità decentrate perché dismettano le loro partecipazioni in società di servizi, a meno che siano essenziali per fini pubblici.

Molto limitato è, invece, l’aspetto «difensivo» o protezionistico della p.i. nei confronti di specifici comparti produttivi e di imprese in difficoltà, nonostante la numerosità di imprese per le qual...

Indice dei contenuti

• Copertina
• Frontespizio
• Copyright
• Indice
• Prefazione
• I. Necessità di una politica industriale nell’Italia dell’euro
• II. Quale politica industriale?
• III. La politica industriale nell’Unione europea dal 2000
• IV. Un cenno alle politiche industriali dei maggiori paesi concorrenti
• V. Il sistema produttivo italiano all’avvio dell’euro
• VI. La prima fase economica nell’euro (2000-2007): crescita in rallentamento
• VII. La seconda fase dell’euro: shock da doppia recessione e aggiustamento accelerato (2008-2016)
• VIII. Il contesto economico più ampio
• IX. Nodi vecchi e nuovi in sintesi
• X. Un quadro di esame della politica industriale nel periodo dell’euro
• XI. La formazione della politica industriale dei governi
• XII. La politica industriale nel primo triennio dell’euro (1999-2001): le imprese nella sfida dell’euro
• XIII. La politica industriale dal 2001 al 2006: si tenta il balzo
• XIV. La politica industriale dal 2006 al 2008: riformare per ritornare a crescere
• XV. La politica industriale dal 2008 al 2013: nel turbine delle due recessioni economiche
• XVI. La politica industriale dal 2013 al 2018: la sfida della ripresa della crescita economica
• XVII. La politica industriale dal 2018 al 2020: anni di incertezza e stasi economica, seguiti da shock sanitario ed economico
• XVIII. Passato e futuro della politica industriale in Italia
• Bibliografia principale