Compendio per Stakeholders

Catia Chiella

• Editore: Youcanprint
• Anno: 2014
• Print ISBN: 9788891133236
• eBook ISBN: 9788891136534
• Argomento: Politics & International Relations
• Categoria: Public Affairs & Administration

Questo volume contiene una parte delle basi essenziali necessarie per acquisire le competenze richieste dai moderni paradigmi organizzativi per il management della P.A. È il supporto ideale per interpretare e promuovere il cambiamento pubblico amministrativo.

SISTEMI POLITICI E AMMINISTRATIVI

L’amministrazione: processo storico

Lo sviluppo di apparati amministrativi destinati a svolgere funzioni di governo affonda le sue radici in epoche lontane.

Dall’amministrazione indifferenziata del patrimonio domestico nascono ruoli e apparati importanti per la sicurezza e la convivenza sociale, fino a concretizzarsi in amministrazioni fiscali affidate a uno stuolo di funzionari selezionati in base al rango e alla competenza.

Negli antichi imperi grazie a loro si edificavano opere rilevanti come gli acquedotti e, in epoca Romana, strade, tribunali e caserme.

L’espansione portò alla luce squilibri tra gigantismo territoriale e mezzi amministrativi inadeguati, e una dispersione dei poteri che caratterizzò l’epoca feudale.

La società a quel tempo appariva dominata da un potere autoritario disomogeneo, esercitato nell’ambito di territori non ancora ben delimitati.

Le comunità erano frammentate e isolate, con poche magistrature locali in grado di svolgere funzioni di giurisdizione e governo di carattere meramente essenziale.

La cosa pubblica era esercitata in forme negoziali.

A uno stadio successivo, con le corporazioni urbane in contrasto con l’assolutismo regio, le assemblee dei ceti svolgeranno un’importante azione di tutela di interessi particolari, quali quelli degli artigiani, miliziani, commercianti, e di tante altre professioni.

Con lo sviluppo demografico e del commercio nacque anche l’esigenza di regolare i mercati e le transazioni che condurranno alla nascita di grandi monarchie nazionali.

Inizialmente la concentrazione dei mezzi di amministrazione nella sfera di potestà del sovrano accelera e stabilizza la standardizzazione dell’attività amministrativa, regolata in forme consensuali, sullo sfondo del conflitto tra poteri centrali e periferici, urbani e rurali, mediando tra istituzioni religiose, istanze dei ceti e aspirazioni assolutiste del sovrano.

Da una gestione monopolistica del potere nell’ambito di precisi confini territoriali si passa a statuizioni scritte che preludono a una codificazione normativa.

Chierici e letterati di formazione umanistica possono essere annoverati tra i primi amministratori di professione.

Successivamente sarà poi la nobiltà di corte, passando dal ruolo di incaricati amministrativi a funzionari stipendiati in possesso di competenze giuridiche, a svolgere questa funzione.

La nascita dell’amministrazione statale trae le sue origini dallo sviluppo delle relazioni sociali tra attività produttive e scambi.

La nascita della burocrazia moderna collocata nel XIV secolo smantella il sistema feudale.

L’affermazione delle monarchie nazionali avviene espropriando una parte di potere ai signori, alla chiesa e alle corporazioni urbane. Batter moneta, concedere statuti alle città, regolare attività economiche, non sono più prerogative esclusive dei signori.

Tuttavia è solo con la creazione di eserciti permanenti, creati sulla base di un prelievo fiscale esteso, che prende forma l’amministrazione moderna che crescerà fino ad assolvere anche a nuove esigenze civili.

Al principio le spese militari erano finanziate dalla corona e da rendite agricole.

Poi le burocrazie civili si sviluppano proprio per migliorare le capacità estrattive di un sistema fiscale che inizialmente grava sulle masse rurali.

Sostanzialmente, la gestione del patrimonio demaniale e privato della corona era affidata a un piccolo nucleo di servitori domestici e viene poi estesa fino a incorporare un vasto corpo di funzionari. Questi avevano il compito di sviluppare un sistema fiscale innervato nella struttura economica e sociale del territorio.

Con lo sviluppo dell’economia mercantile si delineava la possibilità di un’alleanza tra la corona e la borghesia contro i ceti aristocratici. Il passaggio da un’economia chiusa a una economia mercantile, porta all’affermazione della burocrazia come strumento di potere con cui le monarchie assolute traggono stabilità e centralità.

L’obbedienza non deriva più dalla consuetudine o dalla tradizione, oppure dalle virtù di un capo, né tantomeno da timori reverenziali, ma questa volta da un corpo di regole riconosciute.

Al termine di un processo lungo, la burocrazia non appare più incardinata a un sovrano ma assoggettata alla legge e quindi a un parlamento e agli organi di governo che al parlamento devono rispondere.

I compiti dell’amministrazione si traducono in mansioni e ruoli impersonali.

I servitori del sovrano si trasformano in servitori dello Stato e quindi in pubblici funzionari al servizio di strutture politiche.

Con il progresso, l’arbitrio, da regola, tende a divenire eccezione e l’assolutismo si manifesta come un’amministrazione pubblica in senso moderno e si fa complice di un’irriducibile competizione politico-militare e della volontà di dare pieno sviluppo all’economia monetaria.

A queste si aggiungono nuove istanze indotte dalle scoperte geografiche, conquiste coloniali, innovazioni militari, lotte religiose e nuovi sistemi produttivi, cui seguono nuovi ambiti di intervento come la salvaguardia dell’igiene pubblica, la tutela della salubrità dei luoghi, le bonifiche e la sperimentazione di nuove tecniche agricole.

Per far fronte a tutto ciò ci vogliono nuove istituzioni pubbliche impegnate nell’attività assistenziale e processi amministrativi affidati a funzionari di professione.

L’ultimo atto del passaggio dal regime assolutista alla democrazia parlamentare è la subordinazione dell’amministrazione all’esecutivo e prima ancora alla legge espressa dal parlamento liberamente eletto.

Il radicato timore di un uso discrezionale del potere porta all’affermazione di un corpo di regole riconosciute e alla subordinazione di ogni individuo alla legge e alla giurisdizione ordinaria.

In Francia, Belgio e nel Piemonte cavouriano si afferma il diritto amministrativo destinato a tutelare il cittadino nel rapporto con l’amministrazione, sottraendolo dall’arbitrio e dalla discrezionalità diffusi nell’ancien régime.

I Paesi Bassi e il Regno Unito affidano allo Stato compiti di protezione degli individui preoccupati di non esserne fagocitati.

Alla legalizzazione del potere e al formalismo giuridico si giunge comunque piuttosto tardi come a difendere la proprietà, le gerarchie sociali e le professioni.

L’esigenza di trovare un equilibrio tra pubblico e privato accelera la separazione tra società e Stato, mentre la regolamentazione è limitata alla sicurezza, all’amministrazione della giustizia, alla libertà d’impresa e alla garanzia dei contratti.

Nel passaggio non mancano casi di corruzione come la compravendita degli uffici e delle cariche pubbliche.

Con la rivoluzione francese assistiamo alla distruzione del potere monarchico e all’affermazione dell’assemblea legislativa sull’esecutivo. Dal 1789, anno della caduta dell’ancien régime, aumentano i tentativi di standardizzazione delle forme di amministrazione, fino a giungere all’accesso delle carriere per concorso. Con le riforme napoleoniche, la dirigenza è costituita da élite burocratiche formate e selezionate in grandi scuole. La formazione prevedeva il diritto amministrativo e l’organizzazione in una rigida gerarchia. Su queste basi si modellarono le amministrazioni di molti paesi europei.

In Germania si giunse a un accordo fra nobiltà, borghesia e corona. Le armate napoleoniche spazzarono via i vecchi modelli di amministrazione: restavano da amministrare cittadini-soldato, bisognava amministrare la pace al riparo dai venti di libertà e di uguaglianza sollevati dalla rivoluzione, neutralizzare i conflitti di classe con una severa disciplina, un’organizzazione gerarchica e un più alto senso dell’onore.

In Gran Bretagna, i compiti amministrativi erano stati surrogati allo Stato dall’aristocrazia rurale. La prima rottura si ebbe nel 1648 con la rivoluzione inglese. Il conflitto interno doveva sciogliere nodi di equità fiscale e portare a uno stato amministrativo imparziale ed efficiente. Il processo di evoluzione portò al passaggio dal regime costituzionale a quello parlamentare.

In America la moderna amministrazione si attestò intorno al 1830 quando si affermò il principio detto dello spoils system per cui le cariche amministrative dovevano essere ricoperte da personale espresso dai partiti che si avvicendavano al governo.

Nel 900 si arrivò addirittura alla formulazione di un idealtipo burocratico a opera di Max Weber, sociologo tedesco. Il termine burocrazia presuppone un corpo di funzionari stipendiati a dar vita alla professionalizzazione dell’amministrazione, essa è lo strumento di potere legittimo.

Weber dice che, senza l’amministrazione, il potere politico non è nulla. La legittimità è ricondotta a legalità, i ruoli devono essere decisi per competenza, i fini collettivi devono essere perseguiti nel rispetto di regole e procedure predefinite con carattere di razionalità ed efficacia.

Prosegue enunciando che l’amministrazione del potere legale-razionale da parte della burocrazia si deve fondare su:

•	Un sistema di regole universali, generali e astratte per garantire equità e impersonalità del comando;
•	Un’organizzazione gerarchica e monocratica di tipo piramidale;
•	Un processo di divisione e specializzazione del lavoro da svolgere in modo standardizzato;
•	L’acceso agli impieghi tramite concorso, e non in base al possesso dei mezzi di amministrazione;
•	La remunerazione in base allo stipendio;
•	L’imparzialità nell’esercizio delle funzioni.

L’amministrazione deve essere separata e subalterna alla politica. I politici sono legittimati in relazione agli obiettivi perseguiti e raggiunti, i burocrati rispondono del modo con cui i risultati sono stati raggiunti. A entrambi sono richieste autonomia e capacità organizzativa in base alle proprie idee. Tuttavia, mentre al politico compete decidere che cosa deve essere fatto, al funzionario spetta decidere come, mettendo a frutto le proprie competenze specialistiche. La burocrazia provvede al più efficiente impiego delle risorse. Il problema drammatico tra politica e amministrazione risiede nel fatto che il politico esercita il potere per un periodo di tempo limitato senza avere conoscenze specifiche, mentre il burocrate è stabile e dispone di conoscenze specialistiche riconosciute.

Dall’analisi critica di questi ideali prenderanno forma nuovi modelli di amministrazione.

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