I principi costituzionali della contabilità pubblica

Giovanni Zuccaretti

• Editore: Youcanprint
• Anno: 2014
• eBook ISBN: 9788891158178
• Argomento: Diritto
• Categoria: Teoria e pratica del diritto

Le considerazioni di diritto nel presente studio di ricerca ed approfondimento, per la questione stabilizzazione della dirigenza medico sanitaria, devono soggiacere a logiche di sistema manageriale superiore e, in tale ottica, appare chiara e obbligatoriamente lucida la visione d'insieme nel bilanciamento degli interessi contrapposti.

Le norme costituzionali

Nel dare una definizione di contabilità pubblica un utile riferimento è presente nell'Atto di indirizzo adottato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nell'adunanza del 27 aprile 2004 e nella deliberazione n.5 del 2006. Ciò in quanto, tra le altre funzioni svolte dalla Corte dei Conti, l'art.7 comma 8 della L.131 del 2003, in riferimento all'attuazione dell'art.118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative, precisa che le regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa nonché pareri in materia di contabilità pubblica.

L'art.7 comma 8 attribuisce, quindi, una funzione consultiva alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica.

I due atti di indirizzo citati danno una definizione, individuando i confini della nozione di contabilità pubblica, nella attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l'acquisizione delle entrate, l'organizzazione finanziaria contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l'indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli (Corte dei Conti, sez. delle autonomie, atto di indirizzo 27.4.2004 in Minieri, 2011, Contabilità di stato e degli enti pubblici).

Per opportuna ed illustre considerazione di Andrea Monorchio, già Ragioniere Generale dello Stato dal 1989 al 2002, il termine contabilità va inteso nel senso di dare conto che la gestione delle risorse pubbliche avvenga nel rispetto delle procedure e delle norme previste dall'ordinamento, ed infatti la materia della contabilità pubblica ha fondamento nel diritto costituzionale e nelle procedure previste dalla legge.

Oggi la Legge di contabilità e finanza pubblica L.31 dicembre 2009 n.196, nel perseguimento degli obiettivi, indica la realizzazione di un coordinamento forte fra livelli di governo per la gestione della finanza pubblica nella duplice prospettiva del decentramento costituzionale e dell'integrazione nella governance europea.

Rilevanti risultano gli articoli 23 (riserva di legge in materia tributaria), 81 (principi fondamentali in materia di bilanci dello stato), 100 (controlli da parte della Corte dei Conti), 103 (la giurisdizione contabile della Corte dei Conti), 119 (il riconoscimento della autonomia finanziaria a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni).

L'art.23 della Costituzione: la riserva di legge

L'art.23 della Costituzione, inserito nella prima parte della Costituzione, Diritti e Doveri dei cittadini, al Titolo I, Rapporti civili, afferma che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

E' principio cardine a base delle norme che regolano l'approvazione e la gestione del bilancio pubblico. La disposizione, infatti, fissa una riserva di legge in materia tributaria poichè i tributi o le imposte possono essere richieste ai cittadini solo in base alla Legge e non con provvedimenti amministrativi.

La riserva è però relativa e non assoluta in quanto la legge o gli atti aventi forza di legge, i decreti legge e i decreti legislativi, possono non regolare integralmente il rapporto tributario e demandare ad altre fonti subordinate, come ad esempio i regolamenti, il dettaglio degli elementi generali previsti dalla legge.

Sui criteri fondamentali e sul contenuto minimo fissato dalla legge ci sono due orientamenti nella giurisprudenza costituzionale, uno più restrittivo che richiede che la norma tributaria determini presupposti oggettivi e soggettivi che legittimano la prestazione (Corte Costituzionale Sent. n.180/1996), ed uno più ampio per il quale i limiti non necessariamente devono essere apertamente espressi quando esista un modulo procedimentale idoneo ad evitare arbitrii da parte della P.A.(Corte Costituzionale Sent. n.507/1988).

L'art.81 della Costituzione: il bilancio dello Stato

L'art.81 della Costituzione, nella parte seconda sull'Ordinamento della Repubblica, tit.I, Sez.II, La Formazione delle Leggi, detta i principi ai quali è ancorata la normativa in materia di bilanci pubblici:

- cadenza annuale della procedura di approvazione del bilancio; le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo (1° comma).

Se il bilancio non viene approvato entro il 31 dicembre le Camere concedono al Governo l'esercizio provvisorio di bilancio, per mezzo di Legge e per un periodo massimo di quattro mesi; si assicura così continuità all'azione amministrativa che, nella mancanza di legge, non avrebbe titolarità per la gestione di entrate e spese. Lo strumento è la Legge, quella che autorizza la gestione provvisoria del bilancio; essa evita la paralisi e la carenza di autorizzazione.

L'esercizio provvisorio non può superare i quattro mesi, per quanto la Costituzione ammetta in teoria più esercizi provvisori purchè la loro somma non sia superiore a quattro mesi.

L'esercizio provvisorio è sottoposto a condizioni di necessità; il provvedimento deve essere finalizzato ad evitare la paralisi dell'attività.

L'esercizio provvisorio può aversi solo per Legge sì da permettere il controllo della Corte Costituzionale; non può essere autorizzato con altra forma o strumento, non con decreto legge.

Il Parlamento è l'organo autorizzativo all'esercizio provvisorio ed è l'organo deputato anche alla revoca dell'esercizio provvisorio; esso comunque cessa automaticamente con l'approvazione definitiva della legge di bilancio. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (2° comma).

Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese (3° comma). Lo scopo fondamentale della norma è quello di evitare che attraverso la legge di bilancio si possano far passare leggi di spesa a favore di gruppi d'interesse.

Dall'interpretazione della norma è nato un dibattito dottrinario sulla natura della legge di bilancio e se essa abbia valore di legge formale o sostanziale; in favore della natura di legge sostanziale si è espresso il costituzionalista Paolo Barile ed autorevole dottrina giuscontabilistica sottolinea come la decisione di bilancio sia un atto di programmazione finanziaria e quindi a contenuto normativa e tramite la legge di bilancio si esplica l'attività di indirizzo economico scelta dal Governo ed approvata dal Parlamento e ciò si traduce in una attività di intervento pubblico ( cfr. Disegno di Legge presentato dal Ministro dell'Economia e delle Finanze Tremonti - Bilancio di Previsione dello Stato per l'anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013).

-Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte (4° comma) ; la disposizione del comma ha lo scopo di salvaguardare la coerenza delle indicazioni di bilancio della Legge di bilancio e la stabilità del sistema dei conti pubblici.

Chiamata più volte ad esprimersi sulla corretta copertura delle spese, la Corte Costituzionale ha individuato una serie di principi generali che indicano l'obbligo di copertura finanziaria delle spese come vincolante anche per le Regioni ( vige il principio di cui all'art.5 Cost. in forza del quale la legislazione regionale si svolge nell'osservanza delle direttive della disciplina giuridica dello Stato, non potendo le regioni sottrarsi all'esigenza di chiarezza e solidità del bilancio, cui la norma si ispira per la stretta correlazione in cui l'attività e i mezzi finanziari dello Stato e delle Regioni vengono reciprocamente a trovarsi (così già S. Corte Cost.9/1958 - art.19 comma 2 L.196/2009).

La copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri (S.1/1996).

La copertura è aleatoria se non tiene conto che ogni anticipazione di entrate ha un suo costo (S.54/1983), in detta pronuncia il Governo aveva eccepito, in sede di rinvio, che il provvedimento impugnato non rispondeva ai precetti dell'art.81 Cost., nel senso che non veniva indicata, in relazione ai finanziamenti, alcuna fonte immediatamente disponibile, ma si faceva affidamento sul recupero delle somme anticipate, senza tener conto della aleatorietà del momento in cui la previsione dell'entrata avrebbe potuto concretamente operare. Di fronte alla riapprovazione della legge da parte degli organi regionali, l'Avvocatura dello Stato affermava, nel ribadire la lamentata infrazione dell'art.81 Cost., che ogni finanziamento ed ogni anticipazione ha un suo costo, che non può essere compensato con la mera restituzione della somma anticipata (sic. sent. citata).

L'obbligo di copertura deve essere rispettato rigorosamente in confronto alle spese che incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi l'equilibrio tendenziale tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri (S.384/1991). L'art.81, quarto comma, della Costituzione, costituisce il parametro di riferimento per valutare l'attendibilità delle deliberazioni di spesa anche di lunga durata e non solo per garantire l'equilibrio dei bilanci già approvati e l'esigenza imposta dalla costante interpretazione dell'art.81 quarto comma della Costituzione, lungi dal costituire un inammissibile vincolo per i Governi ed i Parlamenti futuri, tende proprio ad evitare che gli stessi siano costretti a far fronte, al di fuori di ogni margine di apprezzamento, ad oneri assunti in precedenza senza adeguata ponderazione dell'eventuale squilibrio futuro (sic. sent. cit.).

L'art.100 e 103: controllo e giurisdizione della Corte dei Conti

L'art.100 secondo comma della Costituzione, nella sezione III del Titolo III - gli Organi ausiliari del Governo, e l'art.103 secondo comma della Costituzione, nella sezione I del Titolo IV - la Magistratura, individuano principi e funzioni della Corte dei Conti. Essa ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, ed esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito.

E' attribuita alla Corte dei Conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, pensioni ordinarie e di guerra, controversie d'impiego del personale di magistratura e amministrativo della Corte.

La giurisdizione della Corte dei Conti è piena, perché si ritiene che il giudice contabile conosca sia del fatto che del diritto, sia di atti che di comportamenti; è esclusiva perché il giudice contabile è investito della tutela, nei confronti della pubblica amministrazione, degli interessi legittimi e, anche, dei diritti soggettivi; è síndacatoria poiché si ritiene che il giudice contabile non sia limitato dalle richieste delle parti o del Procuratore Regionale o Generale e possa estendere il giudizio anche a soggetti non chiamati in giudizio o ammettere mezzi istruttori non espressamente richiesti dalle parti (così Perfetti in Minieri, cit.); la giurisdizione è definita anche autosufficiente in quanto investe an...

Indice dei contenuti

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• Indice
• Premessa
• Le norme costituzionali
• Bibliografia