Capitolo 1. Elezioni e violenza
La nostra epoca è stata segnata da un profondo mutamento politico: la diffusione della democrazia nei paesi dell’ultimo miliardo. Ma possiamo davvero parlare di democrazia? Le società dell’ultimo miliardo hanno senz’altro ottenuto le elezioni, grazie soprattutto alle pressioni americane ed europee. Trattandosi dell’espressione più evidente della democrazia, si è pensato che ne costituissero l’essenza stessa. Non basta tuttavia la competizione elettorale per parlare di autentica democrazia; servono anche regole che disciplinino lo svolgimento delle elezioni; i brogli vanno puniti. Una vera democrazia dispone anche di un sistema di pesi e contrappesi che limitano il potere di un governo eletto, il quale non può annientare gli sconfitti. A prima vista, il profondo mutamento politico può essere stato confuso con la diffusione della democrazia, ma in realtà a diffondersi sono state le elezioni. Se non si pongono confini al potere dei vincitori, le elezioni diventano una questione di vita o di morte. Se questa lotta per la sopravvivenza non è a sua volta sottoposta a regole di condotta, i contendenti si spingeranno ai limiti estremi. Il risultato non è la democrazia: io parlerei piuttosto di demopazzia.
Il sistema politico precedente alla demopazzia era la dittatura personale. Di solito non c’era neanche bisogno di una copertura ideologica. Il regime personale ha raggiunto la sua massima espressione nel presidente dello Zaire, Mobutu, il cui straordinario sistema di governo è descritto nel libro di Michela Wrong, In the Footsteps of Mr. Kurtz. Regime personale significava favoritismo e erosione delle istituzioni dello Stato. Il potere di Mobutu si basava sull’avidità e sulla paura: la fedeltà veniva premiata con ricchezze indecenti, la presunta opposizione punita con la tortura inflitta da sicari prezzolati. Se c’era un’ideologia, era quella marxista, come nel caso del regime del Derg in Etiopia e dell’Mpla in Angola; regimi feroci ed estremamente costosi che hanno beneficiato di una prevedibile messe di consensi da parte della sinistra occidentale. Di solito, l’ideologia marxista era una facciata puramente decorativa, un linguaggio di cortesia adatto agli ambienti in cui si incontravano i leader politici, proprio come i sentimenti cristiani erano di rigore nei salotti ottocenteschi. Nello Zimbabwe, dove questa messinscena era portata avanti con grande abilità, c’era un politburo e tutti si definivano compagni. Regimi così antidemocratici sembravano una chiara istigazione all’opposizione violenta. Mobutu e il Derg sono stati sbaragliati dai ribelli e l’Mpla ha dovuto affrontare l’imponente rivolta dell’Unita.
Durante gli anni Novanta, in Africa, America Latina e Asia le autocrazie sono cadute come birilli. A volte i cittadini, rincuorati dall’esempio dell’Europa orientale, si sono riversati in massa per le strade, come nel caso più clamoroso di tutti, la destituzione del presidente Suharto in Indonesia. A volte i paesi donatori hanno condizionato l’erogazione di ulteriori aiuti all’insediamento di un sistema democratico, come nel caso più evidente di tutti, quello del Kenya, dove la comunità diplomatica ha capito che poteva esercitare pressioni sul presidente Moi. A volte i dittatori hanno compreso da che parte soffiava il vento e hanno deciso di seguire la corrente. I dittatori si circondano generalmente di adulatori, ed è probabile che questo abbia contribuito a facilitare il processo di democratizzazione. Proviamo a immaginare che cosa può chiedere ai suoi sudditi fedeli un dittatore che sta riflettendo sulla democratizzazione. La domanda in realtà è una sola: se decidessi di indire le elezioni, le vincerei? E che cosa può rispondere un adulatore? Molto probabilmente l’adulatore non ne ha la più pallida idea: il suo lavoro non è mai stato quello di sondare l’opinione pubblica. Tuttavia, anche se sospetta che la gente detesti il presidente, ha un problema. Non ripete forse da anni al presidente quanto il suo popolo lo ami? I consiglieri che dicevano la verità al presidente di solito non mantenevano a lungo il proprio incarico.
Almeno tre dittatori sono finiti in questa trappola, Suharto a Timor Est, Kaunda nello Zambia e Mugabe nello Zimbabwe. Tutti e tre hanno fatto votare i cittadini perché erano sicuri di vincere. Il risultato è stato che Suharto ha perso Timor Est: la gente ha votato a maggioranza per l’indipendenza. A Kaunda è andata leggermente meglio: è riuscito a ottenere circa il 20% dei voti, quindi effettivamente a qualcuno piaceva, cioè alla gente della sua regione natale, quella che aveva goduto di grossi privilegi finanziati con le risorse pubbliche. A mano a mano che arrivavano i risultati, Kaunda era naturalmente indignato di fronte a tanta ingratitudine da parte dei cittadini. Non sapremo mai cosa sarebbe potuto accadere a quel punto. Per fortuna, sul posto si trovava Jimmy Carter, alla guida di un gruppo di osservatori elettorali. Con l’arrivo dei primi risultati, l’ex presidente americano ha capito che cosa fare. Si è precipitato al palazzo presidenziale, dove ha avuto modo di constatare il dolore di Kaunda, e lì è rimasto fintanto che non è stato troppo tardi per annullare le elezioni. Dopo tutto, anche lui aveva vissuto un’esperienza simile. Con Carter nel palazzo, a Kaunda non rimaneva che accettare la sconfitta. Nessuno è in grado di dire se lo avrebbe fatto lo stesso senza Carter: a quanto pare, in seguito ha fatto il giro delle capitali africane per avvertire i presidenti di non commettere il suo stesso errore.
E Mugabe? Verso la metà degli anni Novanta, il presidente Mugabe aveva seguito la moda, adottando una Costituzione che prevedeva elezioni multipartitiche e stabiliva un limite di tempo per il mandato presidenziale. Molti dittatori hanno accettato il concetto del mandato a termine, contando sul fatto che con l’approssimarsi della scadenza avrebbero sempre potuto modificare la Costituzione. E quindi il limite temporale si è trasformato in una bomba a orologeria. Il presidente Putin, in Russia, è senz’altro l’esempio più clamoroso di escamotage costituzionale riuscito: non c’è bisogno di modificare i tempi del mandato, basta nominarsi primo ministro e trasferire il potere effettivo dalla presidenza al nuovo incarico. In Nigeria, il presidente Obasanjo ha tentato inutilmente di prolungare il suo mandato, come ha fatto anche il presidente Chiluba nello Zambia. I presidenti del Ciad, Déby, e dell’Uganda, Museveni, sono stati più fortunati. Il presidente Mugabe aveva deciso di modificare la Costituzione, abolendo il limite temporale del mandato e aumentando notevolmente i poteri presidenziali. Per farlo doveva indire un referendum. E lo ha perso. Sfortunatamente, il referendum non ha coinciso con le elezioni presidenziali, e quindi Mugabe è rimasto al suo posto, oramai consapevole che in un’elezione democratica avrebbe perso. Tornerò tra breve sul problema che ha dovuto affrontare Mugabe. Per il momento rimaniamo sul concetto della diffusione della democrazia. In tutti i paesi, i governi hanno accettato la sfida della competizione elettorale. Indipendentemente dalla loro vittoria o sconfitta, l’opposizione ha avuto maggiori possibilità di esprimersi.
Come ha inciso quindi la diffusione della democrazia sulla propensione alla violenza politica? È del tutto evidente che la violenza dovrebbe diminuire. Sarà pure evidente, ma in generale questo tipo di affermazione ci aiuta a chiarire i concetti che stanno alla base delle nostre convinzioni. A me sembra che due ragioni ci autorizzano a pensare che la democrazia riduca l’incidenza della violenza politica. Una la chiamerò responsabilità e l’altra legittimità e, essendo complementari, esse si rafforzano a vicenda. L’effetto della responsabilità funziona così. In una democrazia, il governo non ha altra scelta se non quella di soddisfare le richieste dei comuni cittadini. Se lo fa in maniera soddisfacente, viene rieletto; se i cittadini lo ritengono meno valido delle alternative, perde. In entrambi i casi, il governo fa di tutto per essere all’altezza, perché deve rendere conto del suo operato davanti agli elettori. Un dittatore può decidere di impegnarsi altrettanto, ma per lui si tratta solo di questo, di una libera scelta. Il governo democratico non ha alternativa. E, nella pratica, troppo spesso i dittatori scelgono di fare tutt’altro, come nel caso di Mobutu. Pertanto la democrazia tende a migliorare l’azione di governo, costringendo i leader ad adottare una condotta responsabile. E perché in questo modo si dovrebbe ridurre la violenza politica? Chiaramente perché ci sono meno motivi per lamentarsi. Se il governo soddisfa meglio le richieste dei comuni cittadini, è meno probabile che questi si sollevino in armi contro di lui.
Questo per quanto riguarda l’effetto della responsabilità; e la legittimità? È opinione oggi diffusa che l’unico elemento in grado di sancire la legittimità di un governo sia il voto popolare. A sua volta, almeno secondo la teoria democratica, un governo legittimo acquisisce alcuni diritti. Un governo legittimo ha un mandato per fare ciò che ha promesso di fare, e questo lo autorizza ad avere la meglio su chi si oppone all’attuazione del suo programma, almeno entro certi limiti. In una democrazia i cittadini accettano queste regole e pertanto l’opposizione al programma del governo eletto non può legittimamente contemplare il ricorso alla violenza. Questa è un’altra delle ragioni che spiegano la riduzione della violenza politica. Persino nel caso in cui gli oppositori più accaniti del governo non accettino l’idea che quest’ultimo sia autorizzato ad attuare il suo programma, sarà difficile che riescano a convincere la popolazione della necessità di fare un’opposizione violenta. Non hanno più appigli per sostenere che la loro è una lotta giusta.
La democrazia dovrebbe quindi assestare un duplice colpo alla violenza politica: diminuiscono oggettivamente i motivi di scontento e, in ogni caso, dovrebbe essere più difficile convincere la gente a manifestare il proprio scontento ricorrendo alla violenza contro il governo.
Tale è stata la sicurezza con cui abbiamo asserito che la democrazia è la risposta alla violenza politica che sembra quasi irrispettoso andare a cercare le prove che dimostrino la veridicità di questa affermazione. Gli effetti benefici della democrazia sulla pace sono diventati una delle principali certezze del mondo politico, addirittura forse una delle poche convinzioni condivise da tutto lo spettro politico. George Soros e George Bush non avevano molto in comune, ma sarei portato a pensare che sarebbero d’accordo su questo punto, e con loro milioni di persone.
Quando i paesi dell’ultimo miliardo hanno imboccato la strada della democratizzazione, io ero entusiasta come tutti. Con il passare degli anni, tuttavia, mi sono reso conto che le difficoltà erano più numerose di quanto avessi previsto. Non mi va di perdere tempo con i commentatori esterni che sputano sentenze. Il cambiamento è difficile e destinato a scontrarsi con profonde resistenze. Non dico che le società dell’ultimo miliardo hanno deluso le mie aspettative. Dico piuttosto che ho iniziato a intuire che avevo trascurato alcuni fattori che, in retrospettiva, stavano diventando evidenti. Di fatto, c’è sicuramente qualcuno che ha sempre nutrito qualche dubbio, ma la sua voce si deve essere persa nella cacofonia dell’entusiasmo per la democrazia. In sostanza, ho cominciato a sospettare che si fossero applicate con troppa disinvoltura teorie perfettamente adatte a paesi più sviluppati. Può darsi che nelle società dell’ultimo miliardo manchino semplicemente i prerequisiti necessari affinché la responsabilità e la legittimità esplichino al meglio i loro effetti. Confesso che sono arrivato a formulare questi dubbi con grande riluttanza. Ma era ora di arrendersi all’evidenza.
Sarebbe lecito aspettarsi che il rapporto tra democrazia e violenza politica sia stato da tempo definito negli ambienti accademici. Ma con un certo stupore ho scoperto di no. Di fatto, per le moderne scienze sociali è quanto di più vicino a un territorio ignoto: non sono riuscito a trovare neanche una pubblicazione in materia. Mi sono unito a Dominic Rohner, un giovane ricercatore svizzero, e insieme ci siamo messi al lavoro.
Abbiamo raccolto dati relativi praticamente a tutti i paesi del mondo a partire dal 1960. Tenuto conto delle altre caratteristiche che verosimilmente potevano avere qualche effetto, in che modo la democrazia influiva sull’incidenza della violenza politica? A prima vista non siamo riusciti a trovare alcun nesso. A me questo non-risultato appariva intrinsecamente improbabile: era evidente che qualcosa di tanto importante come il regime politico doveva necessariamente contare. Poi abbiamo pensato che questo rapporto potesse variare a seconda del grado di sviluppo economico. Dopo tutto, le società dell’ultimo miliardo si distinguevano nettamente per il fatto di essere molto più povere delle altre democrazie. Forse l’effetto della democrazia sulla violenza non era lo stesso nei paesi poveri e in quelli ricchi. Dopo avere introdotto questa possibilità, abbiamo scoperto che il regime politico aveva sempre un peso. Di fatto, nei paesi poveri la democrazia esercitava l’effetto opposto a quello che aveva nei paesi ricchi. Poiché i due effetti erano contrastanti ci era sembrato che non ne avesse alcuno. Quindi, quali erano i due effetti opposti?
Abbiamo scoperto che nei paesi con livelli di reddito almeno medio, la democrazia riduce sistematicamente il rischio di violenza politica. Si confermava l’ipotesi secondo cui attraverso il binomio responsabilità-legittimità la democrazia rende una società più tranquilla. Ma nei paesi a basso reddito la democrazia rende la società più pericolosa. Come se la povertà non fosse di per sé abbastanza drammatica, l’effetto della democrazia aggiunge al danno la beffa. Se nelle società che non sono povere migliora le condizioni di per sé più sicure, nelle società povere la democrazia accentua i pericoli già assai gravi.
Se la democrazia rende più pericolose le società povere ma più sicure quelle che povere non sono, deve esistere una soglia di reddito in cui non si registra alcun effetto sensibile. La soglia si aggira intorno ai 2700 dollari pro capite all’anno, vale a dire circa 7 dollari al giorno a persona. Tutte le società dell’ultimo miliardo si trovano al di sotto di questa soglia: la maggior parte è molto al di sotto.
Per me la principale conseguenza di questi risultati era che nella teoria della responsabilità-legittimità doveva senz’altro mancare qualche dettaglio che spiegasse in che modo la democrazia avrebbe giovato alle società dell’ultimo miliardo. A dire il vero, doveva mancare un dettaglio grosso come un elefante. Questo libro è destinato essenzialmente a snidare quell’elefante. Ma non ho ancora finito con i risultati delle nostre indagini.
Sappiamo che il reddito di una società è direttamente proporzionale alla sua sicurezza. Abbiamo scoperto che tutti gli effetti positivi del reddito elevato dipendono dal fatto che la società è democratica. In realtà, la scoperta è ancora più sorprendente: in assenza di democrazia, quando una società inizia ad arricchirsi sviluppa una maggiore propensione alla violenza politica. Le democrazie si fanno più sicure con la crescita del reddito, mentre le autocrazie diventano più pericolose. Per capire meglio, proviamo a pensare a due linee, una che punta verso l’alto e indica come le democrazie diventano più sicure a mano a mano che cresce il reddito, e l’altra che punta verso il basso e indica come le autocrazie diventano meno sicure. Il livello di reddito in cui la democrazia non ha effetti netti sulla violenza, 2700 dollari, è semplicemente il punto di incrocio delle due linee. Proviamo ad applicare questo ragionamento alla società che ha registrato la più sbalorditiva variazione di reddito dei nostri tempi, quella cinese: la Cina ha oramai varcato la soglia di reddito, dato che il reddito pro capite è oramai abbondantemente al di sopra dei 3000 dollari. Quindi, stando al nostro modello, anno dopo anno la straordinaria crescita economica della Cina renderà il paese sempre più incline alla violenza politica, a meno che non si instauri un sistema democratico.
Il nostro lavoro iniziale era stato veramente eroico, nel senso che avevamo messo insieme in tutta fretta un enorme groviglio di dati statistici. Adesso si trattava soprattutto di trovare il bandolo e vedere se i risultati rimanevano validi. Ad esempio, il reddito può essere influenzato tanto dal conflitto quanto dal regime politico. Il rapporto di causa-effetto potrebbe in realtà andare nella direzione opposta rispetto alla nostra interpretazione. Siamo andati a controllare e abbiamo capito che non era questa la spiegazione: i nostri risultati non erano errati, almeno non relativamente a questo calcolo. Nel piccolo mondo dello studio statistico della violenza politica, la principale coppia rivale era quella formata da James Fearon e David Laitin della Stanford University. Come noi, disponevano di un modello dei fattori che tendono a generare la violenza, ma con caratteristiche diverse dal nostro. Abbiamo deciso che per verificare la correttezza del risultato secondo cui nei paesi dell’ultimo miliardo la democrazia fa aumentare il rischio di violenza avremmo dovuto introdurlo nel loro modello e vedere se rimaneva valido. Purtroppo per quelle società, così è stato. Secondo me il nostro risultato più straordinario è stato quando abbiamo analizzato una serie di forme diverse di violenza politica. Abbiamo esaminato assassinii, disordini, scioperi politici e episodi di guerriglia, nonché la guerra civile vera e propria. Con mia grande meraviglia, seguivano tutti lo stesso schema: in presenza di un reddito basso, la democrazia faceva aumentare la violenza politica.
Non credo che questi risultati evidenzino nessi inalterabili: andando avanti vedremo che è possibile fare in modo che la democrazia funzioni nelle società dell’ultimo miliardo. Ma proviamo a pensare per un istante a quale sarebbe la conseguenza se quei nessi non potessero cambiare. Questo implicherebbe, nell’ottica del raggiungimento della pace, l’esistenza di una sequenza ideale da applicare al cambiamento economico e politico. Il momento ideale per avviare la democratizzazione sarebbe quello in cui una società ha già raggiunto un moderato livello di sviluppo.
Mentre Dominic e io stavamo metabolizzando questi risultati, abbiamo iniziato a riflettere su una domanda scontata: perché? Di fatto, questa domanda può essere scomposta in tre quesiti diversi. Primo: perché gli effetti benefici della democrazia sul rischio di violenza politica dipendono dal livello di reddito? Cioè per quale motivo nelle società più ricche il reddito rende la democrazia un fattore di pace? Il secondo quesito è la stessa domanda al contrario, vale a dire perché le autocrazie diventano più pericolose a livelli di re...